Дипломная Работа                            

 

Административная ответственность юридических лиц

А.Б.ПАНОВ (Российская академия правосудия, 2009)

                                                             СОДЕРЖАНИЕ
Введение 

Глава I. Юридические лица как субъекты административной ответственности.

Субъекты административной ответственности. Особенности административно-правового статуса  юридического лица в деликтных отношениях.
  
        2.       Особенности определения вины юридических лиц. 

Глава II. Проблемы привлечения юридических лиц к административной ответственности.

2.1. Роль  законного представителя юридического лица при привлечении к административной ответственности.

2.2. Проблемы определения малозначительности административных правонарушений при привлечении к административной ответственности юридических лиц.

2.3. Проблемы привлечения к административной ответственности юридических лиц за длящиеся административные правонарушения.

Заключение. 
Список сокращений. 
          Список используемой литературы.
                         

                                                           Введение
Принятие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
в 2002 г. является значимым и долгожданным явлением в российской юриспруденции, поскольку он входит в группу фундаментальных законов Российской Федерации.
 Как известно, новый КоАП РФ – это второй систематизированный  закон об административных правонарушениях, который с 1 июля 2002 г. пришел на смену  Кодексу РСФСР об административных  правонарушениях 1985 г. Учтя накопленный опыт правоприменения  при привлечении к административной ответственности, КоАП РФ содержит многие важные положения: 
- это единственный кодификационный акт административно-правового значения на федеральном уровне. Субъекты Российской Федерации могут устанавливать административную ответственность в пределах их компетенции только в форме законов;
-  в нем дается определение понятию «должностное лицо», которое ранее заимствовалось административистами из Уголовного кодекса РФ;
- закрепляются гарантии защиты прав и законных интересов невластных субъектов (физических и юридических лиц);
- упорядочены и согласованы санкции, правила наказательной политики;
- расширена роль судов при привлечении к административной ответственности и др.
Впервые появляется новый субъект административной ответственности (а не административного правонарушения) – юридическое лицо.
Седьмой год действует КоАП РФ. Много научных трудов за этот период было написано по вопросам административной ответственности вообще и по аспектам административной ответственности юридических лиц, в частности. 
Несмотря на весьма объемное освещение этой темы в теории, правоприменительная деятельность административно-юрисдикционных органов и судов России выявляет  новые проблемы при применении к юридическому лицу мер  административного воздействия (назначение административных наказаний). Все это требует осмысления и своего разрешения.
Целью исследования  является характеристика административной ответственности юридических лиц в комплексе ее основных, составляющих этот вид ответственности проблем.
В рамках общей цели исследования ставились следующие конкретные задачи:
- определение особенностей административной ответственности юридических лиц;
- анализ предшествующего и действующего законодательства об административной ответственности юридических лиц;
- изучение проблемы вины юридических лиц;
- исследование теоретических вопросов и практических проблем при привлечении юридических лиц к административной ответственности.
Методологической основой исследования являются совокупность методов и приемов научного познания. В первую очередь, это общенаучный диалектический метод познания, который предоставляет возможность исследовать проблемы в единстве их социального содержания и юридической формы, осуществлять системный анализ правовых предписаний в области, являющейся предметом исследования. Были использованы также отдельные научные методы познания: логико-семантический, историко-правовой, формально-юридический, сравнительно-правовой, системно-функциональный, социологический, статистический.
Использованы законодательные акты РФ и субъектов РФ сравнительно-правовой в области административной ответственности, а также практика Конституционного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ.
Содержание и результаты исследования базируются также на анализе новейшего современного законодательства и теоретического материала учёных, внесших существенный вклад в разработку отдельных проблем административной ответственности:  А.Б. Агапов, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.С. Дугенец, Л. Иванов, Ю.М. Козлов, Ю.Ю. Колесниченко, Н.М. Конин, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, М.Я. Масленников, Е.В. Овчарова, И.В.Панова, О.В.Панкова, М.П.Петров, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, М.С. Студеникина, Ю.А. Тихомиров, Д.И. Черкаев,  А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и другие.

Глава I. Юридические лица как субъекты административной ответственности

1.1. Субъекты административной ответственности. Особенности административно-правового статуса юридического лица в деликтных отношениях
Важным достижением названного КоАП РФ явилась закрепленная на федеральном уровне его монополия по вопросу установления административной ответственности: в соответствии с ч. 1 ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из данного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
Статья 2 Федерального закона от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ "О введении в действие КоАП РФ"
 содержала перечень из 137 нормативных правовых актов, которые в целом или в части утратили силу в связи с введением в действие с 1 июля 2002 г. КоАП РФ.
Однако данный Федеральный закон позволил сохранить такие декодифицированные положения об административной ответственности, как содержащиеся в главе 16 Налогового кодекса Российской Федерации
 13 статей, содержащих составы административных правонарушений (ст. 116 - 120, 122, 123, 125, 126, 128, 129, 129.1, 129.2), а также особый порядок определения вины юридического лица (через вину его органов управления – должностных лиц, см. ниже). Помимо НК РФ, из общей стройной системы КоАП РФ выпали нормы Бюджетного Кодекса Российской Федерации
 и ряда иных законов по установлению оснований и порядка привлечения юридических лиц к административной ответственности. 
В связи с этим в юридической науке идет дискуссия об обоснованности существования самостоятельных специфических понятий «налоговая ответственность», «меры налоговой ответственности», применяемых в отрыве от мер административной ответственности. 
Следует обратить внимание, что особенности административной ответственности юридических лиц можно определить исключительно на основе общего понятия об административной ответственности и составляющих его элементов. 
Ни в действующем в настоящее время КоАП РФ, ни в действовавшем ранее КоАП РСФСР легального определения административной ответственности не закреплено. 
Представляется, что отсутствие определения административной ответственности на законодательном уровне следует характеризовать как пробел в законодательстве, который препятствует единообразному пониманию этого института правоприменителями и иными субъектами административного права, в том числе и субъектами административной ответственности.
В теории права юридическая ответственность понимается как реализация правовой санкции в случае правонарушения, применение к правонарушителю наказания, поскольку оно есть и в выговоре за нарушение трудовой дисциплины, и в административном штрафе, и в лишении свободы, и в гражданско-правовой неустойке.
При наличии юридического факта - административного правонарушения - включается механизм санкции правовой нормы, и санкция из потенциальной возможности применения наказания преобразуется в действительное административное наказание.
В административном праве из всех многочисленных мер административного принуждения (досмотр, реквизиция, задержание, изъятие и т.д.) только назначение административного наказания влечет наступление административной ответственности. Следовательно, административная ответственность - это реализация административно-правовых санкций, применение уполномоченным органом или должностным лицом административных наказаний к гражданам и юридическим лицам, совершившим правонарушение.
Однако единого, общенаучного, комплексного, определения понятия «административная ответственность» не существует, в связи с чем в юридической литературе предпринимаются попытки дать такое определение данного правового института. 
Например, Б.В. Россинский под административной ответственностью понимает вид юридической ответственности, которая выражается в назначении органом или должностным лицом, наделенным соответствующими полномочиями, административного наказания лицу, совершившему правонарушение
. Панкова О.В. отмечает, что административная ответственность выражается в применении к лицу, совершившему административное правонарушение, предусмотренной административно-правовой нормой закона меры принудительного воздействия в виде административного наказания, ограничивающего личные и имущественные права этого лица
.
Выделяют следующую структуру административной ответственности: основание административной ответственности (юридическое, фактическое и процессуальное); правовые условия привлечения к административной ответственности, а также условия, исключающие ее; субъекты административной ответственности; меры административной ответственности - санкции (административные наказания)
.
В соответствии со ст. 3.1 КоАП РФ административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Сущность административного наказания определяется его целями, основаниями, порядком и субъектами применения, которые значительно отличаются от других административно-принудительных мер – административно-предупредительных, административно-восстановительных и мер административного пресечения.
Административные наказания - вид административно-принудительных мер. Статья 3.1 КоАП РФ устанавливает, что административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция).
Административные наказания существенно отличаются от иных мер административного принуждения прежде всего своей функционально-целевой направленностью.
Только административное наказание является установленной государством мерой ответственности за административное правонарушение, только оно содержит итоговую юридическую оценку противоправного деяния нарушителя.
Содержание административных наказаний определяется характером управленческих отношений, регулируемых и охраняемых нормами административного права, спецификой посягательств (правонарушений) на эти отношения. В то же время особенность правонарушений в сфере государственного управления состоит в том, что ими причиняется, как правило, нематериальный вред (ущерб), восполнить или загладить который обычно невозможно. Вот почему содержание административно-правовых санкций, охраняющих общественные отношения в сфере реализации исполнительной власти, носит наказательный, а не восстановительный характер, т.е. они содержат обязанность виновного понести наказание, претерпеть определенные лишения, существенно затрагивающие личность, ущемляющие ее права и блага.
Содержание административных наказаний состоит в ограничении, лишении субъективных прав или благ лица, к которому они применяются. Так, применение административного ареста влечет краткосрочное лишение свободы, а штраф и конфискация связаны с материальными потерями.
Согласно действующему законодательству административные наказания характеризуются той особенностью, что их назначает широкий круг субъектов административной юрисдикции государственных органов и должностных лиц. При этом административные наказания применяются как в единоличном, так и в коллегиальном порядке: должностными лицами органов исполнительной власти - единолично; комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав, административными комиссиями, созданными при соответствующих органах местного самоуправления, - коллегиально; судами (судьями) - коллегиально и единолично.
В отношении юридического лица могут применяться только первые четыре и последний виды административных наказаний.
Субъектами административной ответственности являются физические и юридические лица. 
Общим субъектом административного правонарушения признаются вменяемые, достигшие 16 лет граждане России.
Особым субъектом административного проступка выступают должностные лица, родители несовершеннолетних детей, находящиеся на территории нашей страны иностранные граждане, не пользующиеся дипломатическим иммунитетом, и лица без гражданства.
Специальным  субъектом административного правонарушения являются военнослужащие и находящиеся на военных сборах граждане, а также сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, таможенных органов, которые за административные проступки несут ответственность по дисциплинарным уставам и другим нормативным актам. Однако за нарушение правил режима Государственной границы РФ, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, правил охоты, рыболовства и охраны рыбных запасов, таможенных правил, административных правонарушений в области налогов, сборов и финансов и некоторых других они несут административную ответственность на общих основаниях. Исключение из этой общей нормы (ст. 2.5 КоАП РФ) состоит в том, что к указанным лицам не может быть применен административный арест, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, кроме того, административный штраф. Вместе с тем полномочные органы и должностные лица, рассматривая дела об административных правонарушениях, совершенных военнослужащими, могут вместо применения административного наказания передавать материалы о правонарушении соответствующим органам военного управления (командиру воинской части, военному коменданту, начальнику гарнизона) для решения вопроса о привлечении виновных к дисциплинарной ответственности.
Существенными особенностями в качестве субъектов административных правонарушений характеризуются должностные лица. Они несут административную ответственность не только за собственные действия (бездействие), связанные с неисполнением либо ненадлежащим исполнением ими своих служебных обязанностей, но и за действия подчиненных им работников, нарушающих соответствующие правила.
Понятие должностного лица ранее содержалось только в УК РФ (примечание к ст. 285). Теперь это понятие установлено и в КоАП РФ (примечание к ст. 2.4).
Под должностными лицами, согласно КоАП РФ, понимаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти, т.е. наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости. К ним относятся также лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.
Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.     
Как должностные лица несут ответственность и индивидуальные предприниматели, а также руководители и служащие юридических лиц (организаций) независимо от формы собственности, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением в своих структурах управленческих функций.
Помимо физических лиц субъектами административной ответственности, как уже отмечалось, являются юридические лица. 
Ранее в КоАП РСФСР вопросы административной ответственности юридических лиц не регламентировались. Однако законодательное закрепление административной ответственности юридических лиц имело место в ряде законодательных актов, принятых в период действия КоАП РСФСР: Земельный кодекс РСФСР от 25.04.1991 № 1103-1
; Таможенный кодекс РФ от 18.06.1993 № 5221-1
; Закон РФ «О стандартизации» от 10.06.1993 № 5154-1
; Закон РФ «Об обеспечении единства измерений» от 27.04.1993 № 4871-I 
 и др. 
Судя по количеству законодательных актов, регламентировавших до введения в действие КоАП РФ административную ответственность юридических лиц, проблема административной ответственности хозяйствующих субъектов возникла под влиянием изменяющихся общественных отношений, экономических условий, вызванных возвращением частной собственности. 
Административная ответственность юридических лиц устанавливается в ст. 2.10 КоАП РФ. В соответствии с ч. 1 указанной статьи, юридические лица подлежат административной ответственности в случаях, предусмотренных Особенной частью КоАП РФ или законами субъектов об административных правонарушениях.
Установление административной ответственности юридических лиц в современной России также связывают со следующими факторами:
1. Возрастает количество и увеличиваются размеры юридических лиц,  не находящихся под прямым контролем государства, в их руках сосредотачиваются огромные материальные и финансовые ресурсы, что делает затруднительным воздействие на них со стороны государства и в то же время дает этим лицам большие возможности, которые могут быть использованы во вред обществу.
2. Достаточно часто невозможно установить конкретное лицо, виновное в совершении правонарушения.
3. В пользу существования административной ответственности юридических лиц свидетельствует и наличие описанного зарубежными исследователями эффекта, заключающегося в том, что сдерживающие мотивы лица, включенного в коллектив, ослабевают под воздействием этого коллектива, и лицо, которое самостоятельно бы не совершило правонарушение, под воздействием моральной обстановки в коллективе, поощряющей нарушение закона «во благо фирмы», совершает правонарушение.
Административная ответственность юридических лиц в современных условиях имеет не только правоохранительную, но и ярко выраженную фискальную направленность. Не случайно среди субъектов, наделенных правом осуществлять производство по делам об административной ответственности юридических лиц,  немало органов, призванных осуществлять государственное регулирование экономической деятельности и финансов: налоговые и таможенные органы; органы, уполномоченные в области рынка ценных бумаг; федеральный антимонопольный орган и его территориальные подразделения; органы, осуществляющие государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; органы валютного контроля и др.
Для наглядного примера фискального характера действия административной ответственности юридических лиц следует обратиться к данным, приводимым в Аналитической записке к статистическому отчету о работе арбитражных судов Российской Федерации в 2008 году. По 29 948 делам юридические лица и индивидуальные предприниматели были привлечены к административной ответственности, в том числе в виде административного штрафа. Подлежащая взысканию сумма по вынесенным решениям составила 366,5 миллиона рублей. 
КоАП РФ проявляет к юридическим лицам повышенное внимание, признавая их субъектами значительного количества административных правонарушений: нарушения земельного законодательства; экологические правонарушения; нарушения в сфере строительства и производства стройматериалов; нарушения таможенных правил; нарушения налогового законодательства; незаконное осуществление банковской деятельности; нарушения антимонопольного законодательства: нарушения пожарной безопасности; нарушения санитарных и природоохранных правил; нарушения законодательства о применении контрольно-кассовых машин (ККМ); валютные правонарушения. Хотя каждый вид названных правонарушений имеет свои особенности, все они относятся к административным, поскольку административная ответственность юридических лиц распространяется на любые нарушения правовых норм (независимо от их отраслевой принадлежности), для которых характерен или доминирует административно-правовой метод правового регулирования (власти и подчинения).
Особенности административно-правового статуса юридического лица в деликтных отношениях
Во-первых, при привлечении к административной ответственности юридических лиц следует учитывать принципиальность статуса юридического лица, так как административная и гражданская правосубъектность не совпадают. 
Для того чтобы организация рассматривалась в качестве юридического лица, она должна быть зарегистрирована в таковом качестве или же приобрести статус юридического лица по иному законному основанию. 
Отсюда, в частности, следует невозможность привлечения к административной ответственности таких образований, как религиозные группы, международные организации, филиалы и представительства российских юридических лиц. Представляется, что единственной мерой ответственности подобных образований за несоответствующее административному закону поведение может являться исключительно административное запрещение их деятельности, ipso facto – их ликвидация.
Напротив, такие публично-правовые образования как организации, не требующие государственной регистрации и прямо упомянутые в ГК РФ в качестве юридических лиц или даже в таком качестве не упомянутые, однако приобретшие подобный статус на основании иных актов законодательства (помимо ГК РФ), не могут быть исключены из числа субъектов административной ответственности. Так, профсоюзы, политические партии, государственные и муниципальные учреждения хотя и не требуют регистрации в качестве юридических лиц, но как полноценные самостоятельные участники гражданского оборота подвержены административной ответственности. 
Федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов РФ, избирательные комиссии и т.п. административно деликтоспособны на основании соответствующих законов РФ.  
Следует заметить, что современная Концепция развития гражданского законодательства РФ, готовящаяся Исследовательским центром частного права при Президенте РФ во исполнение Указа Президента РФ, предполагает необходимость и возможность сокращения числа организационно-правовых форм некоммерческих организаций и исчерпывающее регулирование их гражданско-правового статуса как юридических лиц, что должно благотворно сказаться на устранении некоторых противоречий при определении круга коллективных субъектов, подлежащих административной ответственности.
Во-вторых, в отношении юридических лиц могут применяться лишь только пять видов административных  наказаний из девяти, предусмотренных КоАП РФ. Законами субъектов РФ может устанавливаться только предупреждение и административный штраф.
Наиболее распространенными из них являются административный штраф и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. При этом размер административного штрафа, исчисляемого исходя из суммы в рублях, устанавливается в размере, не превышающем одного миллиона рублей. Это существенно больше, чем максимальные величины административных штрафов, предусмотренных для граждан (пять тысяч рублей) и должностных лиц (пятьдесят тысяч рублей).
Большое количество статей Особенной части КоАП РФ предусматривает возможность назначения юридическим лицам наказания в виде административного приостановления деятельности. В то же время ни одна из статей КоАП РФ не устанавливает применения к ним такого наказания, как возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения.
В-третьих,  согласно общему правилу, административная ответственность может возникнуть только тогда, когда Особенная часть КоАП РФ или законы субъектов РФ прямо описывают деяние как административно наказуемое на основании уникальных характеристик его объективной стороны. Так как далеко не все нарушения могут совершаться юридическим лицом (например, публичное распитие спиртных напитков), и напротив – некоторые могут быть совершены только и исключительно юридическим лицом (нарушение правил энергоснабжения), то множества административных правонарушений для юридических лиц, физических и должностных лиц не совпадают, хотя и имеют общее пересечение.  Из 414 статей КоАП РФ, определяющих составы административных правонарушений, всего в 222 статьях (около 54% всех статей Особенной части Кодекса) говорится об ответственности юридических лиц, а именно:
в 23 статьях из 28 главы 7 КоАП РФ, предусматривающей ответственность в области охраны собственности;
в 35 из 40 статей главы 8 КоАП РФ, предусматривающей ответственность в области охраны окружающей среды и природопользования;
в 13 из 14 статей главы 9 КоАП РФ, предусматривающей ответственность в промышленности, строительстве и энергетике;
в 13 из 14 статей главы 10 КоАП РФ, предусматривающей ответственность в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации;
в 20 из 24 статей главы 13 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность в области связи и информации;
в 19 из 26 статей главы 14 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность  в области предпринимательской деятельности;
15 из 27 статей главы 15 КоАП РФ,  предусматривающей административную ответственность в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг;
 все 22 статьи главы 16 КоАП РФ предусматривают ответственность в таможенной сфере юридических лиц.
Всего по указанным главам административная ответственность юридических лиц предусмотрена 160 статьями из 194 или 82% от их общего числа.
Наконец, КоАП РФ делает строгое исключение для юридических лиц в отношении санкций за административный деликт – согласно ст. 3.2. КоАП РФ, юридические лица не могут быть подвергнуты административному аресту, административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, а также дисквалификации или лишению специального права, предоставленного физическому лицу. 
Спецификой привлечения к административной ответственности юридических лиц является также общая тенденция рассматривать последствия нарушения административного закона  со стороны юридического лица как более тяжкое, чем со стороны физического лица или должностного лица. Это, в частности, проявляется в больших относительных размерах штрафных санкций, которым подвергается юридическое лицо за одно и то же правонарушение.
В-четвертых, в соответствии с ч.3 ст.2.1 КоАП РФ назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Отмечается, что данное правило обусловлено принципом справедливости: каждое лицо должно нести ответственность в соответствии со степенью своей вины.
Пленум Верховного Суда РФ в постановлении № 5 от 24.03.2005г.
 указал, в случае совершения юридическим лицом административного правонарушения и выявления конкретных должностных лиц, по вине которых оно было совершено, допускается привлечение к административной ответственности по одной и той же норме как юридического лица, так и указанных должностных лиц. И, соответственно, привлечение к уголовной ответственности должностного лица не может служить основанием для освобождения юридического лица от административной ответственности.
Представляется неверным употребление термина «должностное лицо» в указанном постановлении Пленума Верховного Суда РФ, так как  возможно привлечение к ответственности не только должностного лица, но и иного работника организации. 
Пленум Верховного Cуда РФ разъяснил также, что по одной и той же статье Особенной части КоАП РФ необходимо устанавливать виновность как должностного лица, так и юридического лица. Возникает вопрос, насколько подобный подход может быть оправдан в случае, если субъективная сторона вины юридического лица полностью исчерпывается виновными действиями лица должностного, и не исчезает ли в таком случае фундаментальный принцип самостоятельной воли наказываемого лица. 
Еще одним вызывающим значительную критику положением КоАП РФ является содержащееся в ч. 3 ст. 2.1. указание на то, что привлечение к уголовной ответственности должностного лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо. Видные российские ученые-административисты жестко критикуют подобную концепцию, говоря о неправовом соединении двух самостоятельных видов ответственности и превращении правонарушения в административно-уголовное деяние.
В-пятых, в силу того, что юридическое лицо в отличие от физического лица может быть подвергнуто реорганизации, выделяются особенности административной ответственности юридических лиц при их реорганизации.
При разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение. При преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.
При слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо. При присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо. 
В случаях слияния юридических лиц, присоединения одного юридического лица к другому, разделения юридического лица, преобразования одного юридического лица в другое (при реорганизации), административная ответственность за совершение административного правонарушения наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации.
В-шестых, фундаментальным различием при привлечении к ответственности юридического лица по сравнению с привлечением к ответственности лица физического, является концепция вины субъекта и ее выражение – признаки вины юридического лица. Традиционное понимание вины как  психического отношения лица к совершаемому им противоправному деянию и его последствиям неприменима для юридического лица, и на настоящий момент правовая наука еще не выработала однозначного подхода к определению вины коллективного субъекта. 
Итак, что административная ответственность юридических лиц – это применение к организациям, обладающим административной правосубъектностью, административных наказаний за неисполнение или ненадлежащие исполнение установленных государством норм, правил, стандартов в целях государственного осуждения противоправной деятельности юридических лиц и выполнения возложенных на них обязанностей.

1.2. Особенности определения вины юридических лиц
Категория вины юридических лиц в научных концепциях
По общему правилу, основанием для наступления административной ответственности служит совершение административного правонарушения — виновного и противоправного деяния. Если противоправность является формально-правовым признаком, не вызывающим затруднений для идентификации, то проблема вины, определения виновности неодушевленного субъекта, существующего исключительно в пруденциальной сфере, представляет собой известную сложность. 
Вина юридического лица является также одной из самых сложных практических проблем непосредственно в правоприменительной, административно-юрисдикционной деятельности, особенно сейчас, когда административная ответственность юридических лиц окончательно признана законодательно, в том числе и на уровне КоАП РФ 2002 года. 
В теории административного права вина юридического лица понимается неоднозначно. 
Рассмотрение вины юридического лица как субъективного явления, то есть как психического отношения к противоправному деянию и его последствиям, дает ее понимание посредством проекции вины физических и должностных лиц, непосредственно осуществляющих действия от имени юридического лица. Определенная таким способом «вина юридических лиц должна пониматься как психологическое отношение к содеянному коллектива, определяемое по доминирующей воле в этом коллективе». Аналогичное по конструкции понятие вины содержится в ст. 110 НК РФ. В научной литературе по данной проблематике отмечалось, что «вина юридического лица не может произвольно определяться лишь при выявлении вины конкретного должностного лица. Доказыванию подлежит виновность всех работников, осуществляющих действия от имени организации в целом».
В науке административного права имеет место и иной подход к вине юридического лица, основанный на приоритете объективного аспекта в деятельности юридического лица. Тождественное по конструкции понятие вины используется в гражданском и предпринимательском праве. При таком подходе вина юридического лица oпpeдeляется как «комплекс негативных элементов, характеризующихся дезорганизацией деятельности юридического лица, непринятием им необходимых мер для надлежащего исполнения возложенных на него обязанностей, неприложением требуемых усилий для предупреждения правонарушений и устранения их причин».
Однако в настоящее время научные теории и взгляды не позволяют говорить только о двух подходах к определению вины юридических лиц.
Анализируя современные научные концепции вины юридических лиц, можно выделить следующие направления (концепции), по определению вины юридического лица: субъективное («психологическое») направление; «поведенческая» концепция; «поведенческо-психологическая» концепция; концепция «социальной» воли.
Сторонники субъективно («психологического») направления  как в гражданском, так и в административном праве, вину юридических лиц определяют через вину его коллектива, должностных лиц. Вина при данном подходе понимается как отношение организации в лице ее представителей (работников, администрации, должностных лиц и т.д.) к противоправному деянию, совершенному этой организацией.
	Данный подход в настоящее время нашел свое отражение в нормах НК РФ. 
В частности, в статье 110 НК РФ вина организации в совершении налогового правонарушения определяется в зависимости от вины его должностных лиц либо ее представителей, действия (бездействие) которых обусловили совершение правонарушения.
Предпринятая в НК РФ попытка свести вину юридического лица к вине других лиц, разделить понятие вины юридического лица на составляющие, свести свойство самостоятельного субъекта к свойствам его отдельных элементов. Думается, причиной тому является попытка законодателя сформулировать единую, универсальную основу для определения вины и физических, и юридических лиц. В качестве такой основы выбрано определение вины как психического отношения нарушителя к содеянному в форме умысла либо неосторожности. Такой подход легко применим к физическим лицам. Но поскольку организации не обладают ни рассудком, ни психикой, ни сознанием, применительно к ним говорить о «психическом отношении» невозможно, поэтому в отношении их вина определена законодателем через виновность уполномоченных лиц.
В зависимости от того, как определяется воля юридического лица представителями «психологического» направления, выделяются теории: «коллективной воли», «доминирующей воли», «поведенческая концепция», «поведенческо-психологическая»
 Теория «коллективной воли» определяет вину юридического лица как коллективное, общее психическое отношение.
В основу данной теории можно положить тезис о том, что «вина юридического лица - это особая вина коллектива».
Обосновывая данную концепцию, авторы, в частности А.П. Солдатов в диссертации «Проблемы административной ответственности юридических лиц», рассуждают, что «юридическое лицо - это коллектив, следовательно, виновность представляется коллективной. Коллектив, в результате правонарушения, претерпевает определенные негативные и материальные последствия».
Психологическим содержанием вины юридического лица является воля участников этого коллектива, а не отдельных индивидуумов, осуществляющих свою деятельность независимо от коллектива либо вне связи со своими обязанностями. Юридическое лицо отвечает за виновные действия своих органов, представителей и членов, если таковые действовали в пределах своих полномочий.
Сторонники данной теории сходятся во взглядах в том, что любое юридическое лицо состоит из индивидуумов, наряду с этим нельзя ставить знак равенства между юридическим лицом и коллективом людей, входящих в его состав, так как каждое юридическое лицо признается со стороны закона самостоятельным субъектом, существующим независимо от физических лиц.
Расхождения во взглядах ученых происходило лишь в одном: одни полагали, что воля организации выражается в решениях, принятых более или менее квалифицированным большинством его членов, другие, что вина должна определятся виновностью как одного должностного лица - руководителя, так и группы лиц (должностных или иных) в каждом конкретном правонарушении в зависимости от его вида. 
Идеи о «коллективной воли» образовались из понятия юридического лица, рассматриваемых в гражданском праве, в частности А.В. Венедиктов разработал «теорию коллектива», в которой указал, что только в совместной деятельности коллектива работников выражается единство воли. Поэтому работник, причинивший вред посредством нарушения своих служебных обязанностей не противостоит юридическому лицу, его действия являются действиями юридического лица.
 «Теория «доминирующей воли» рассматривает вину юридического лица как субъективное отношение к противоправному деянию коллектива этого юридического лица, но определяемое по преобладающей воле, под которой, прежде всего, понимается воля администрации (органов управления) организации, его полномочных должностных лиц, а также иных лиц, имеющих право давать обязательные указания для работников юридического лица. 
20 декабря 1988 г были приняты Рекомендации Комитета министров стран - членов Совета Европы по ответственности предприятий - юридических лиц за правонарушения, совершенные в ходе ведения ими хозяйственной деятельности, в которых было обращено внимание на то, что в странах общего права проблемы вины физических лиц по отношению к корпоративным единицам не существует: общим правилом является, что корпорация может нести уголовную ответственность так же, как и физическое лицо. Данное правило основывается на теории о том, что директора или верхний эшелон управления корпорацией, с юридической точки зрения, и являются корпорацией: они, так сказать, alter ego (второе я) корпорации, результатом чего является отнесение их вины на корпорацию, что делает ее ответственной за уголовные правонарушения.
Психологическое понимание вины было сформулировано в ГК РФ  1964 г. и некоторые авторы положительно оценивали закрепление в законодательстве именно «психологического» понимания вины, поскольку это позволяло совершенно четко разграничить вину как субъективное условие ответственности, с объективными условиями. При таком определении вины исключалась возможность возложения ответственности без вины тогда, когда она не предполагается законом или договором, по причине ее отождествления с объективными условиями ответственности.
«Психологическое» содержание вины также использовалось советскими цивилистами для определения умысла и неосторожности применительно к организациям. Однако эти попытки не увенчались успехом, поскольку содержание умысла и неосторожности организации всегда сводили к содержанию умысла или неосторожности работников данной организации, причем со множеством нюансов. По существу, происходила подмена объекта исследования: вместо исследования вины самой организации исследовалась вина составляющих ее физических лиц.
В КоАП РФ исключительно психологический подход не используется. Формы вины, изложенные в ст. 2.2 КоАП РФ, применяются только к физическим лицам. При этом часть 3 ст. 2.1 КоАП РФ устанавливает, что назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо. Фактически в данной статье используется неккоректная формулировка «психологического направления» «юридическое лицо - виновное физическое лицо».
Как указывал В.Д. Сорокин, «в связке «юридическое лицо - виновное физическое лицо», образно говоря «виноватым названо только физическое лицо, а в отношении другого члена этой связки - лица юридического, закон воздерживается от прилагательного «виновное». Это фактически означает признание того, что юридическое лицо привлекается к административной ответственности без вины, что, однако противоречит части 1 статьи 2.1 КоАП РФ, согласно которой юридическое лицо подлежит ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина».
Критически подходя к деликтной ответственности, французский юрист П. Дюпон - Дэлэстрэн говорил, что юридическое лицо, не имея собственной воли, не зависящей от воли товарищества, не может быть признано виновным в совершении деяния, так как у него нет волеизъявления, он может нести лишь гражданско-правовую ответственность. С уголовно-правовой точки зрения, юридическое лицо - понятие абстрактное «за таким лицом всегда стоит конкретное физическое лицо, а юридическое лицо не только не совершает деяние, и не участвует в его совершении, но и не имеет никакой возможности предотвратить это деяние.
 «Поведенческая» концепция,  считая вину субъективным основанием ответственности, пользуется объективными категориями поведения участников оборота. Вина юридического лица в данной концепции определяется как комплекс негативных элементов, обусловленных дезорганизацией деятельности юридического лица, непринятием им необходимых мер для надлежащего исполнения возложенных на него обязанностей, не приложением требуемых усилий для предупреждения правонарушений и устранения их причин. Данная концепция появилась, прежде всего, в науке гражданского права.
Предпосылками возникновения «поведенческой» концепции вины стали, с одной стороны, невозможность практического применения к организациям «психологического» понимания вины, закрепленного в ГК РСФСР 1964 года, с другой - необходимость выполнять требование закона о возложении на них ответственности только при наличии вины. Эта концепция получила широкое признание в арбитражной практике, была поддержана в Инструктивных указаниях Государственного арбитража СССР № И-1-33 «О практике применения арбитражами ст. 33 Основ гражданского законодательства» от 6.10.69 года, а также многими учеными-цивилистами, в частности Б.И. Пугинским.
Зачатки «поведенческой концепции» можно проследить еще в первой половине прошлого века. Еще Сенат в одном из своих разъяснений давал определение понятия вины с «поведенческой» позиции.
Сенат прямо указывал, что «под понятие вины подходит не только положительное действие, но и всякое упущение в исполнении обязанности, то есть отсутствие такой предусмотрительности и заботливости, которые могли бы предупредить нанесение вреда другим...».
ГК РСФСР 1922 года также содержал «поведенческое» понимание вины. В 30-х годах Г.Н. Амфитеатров предлагал в качестве условия ответственности, призванного заменить якобы устаревшее «буржуазное» начало вины, «неиспользование хозорганом хозрасчетных возможностей для исполнения договора», что, как правильно указывали К.М. Варшавский, а затем и О.С. Иоффе, но существу, было предложением руководствоваться виной, только определенной другими словами, в «негативной формуле», в поведенческом аспекте.
В рамках «поведенческого» подхода, учеными исследовались не психология субъекта правонарушения, а его конкретные действия, при этом вина определялась как явление объективного порядка.
В общей теории права вина юридического лица также рассматривалась как принятие либо непринятие всех необходимых и возможных мер для предотвращения нарушения или смягчения его неблагополучных последствий. Данной точки зрения придерживались  И.С. Самощенко и М.Х. Фарукшин.
В ранних работах по административному праву вина юридического лица понималась схожим образом, ее формулировали, как «недостаточная организованность организации», недостаточность усилий ее коллектива, физических лиц. Организация несет ответственность за собственную вину как при наличии четко выраженной провинности отдельных работников, так и тогда, когда вина конкретных лиц исключается или не может быть установлена.
Овчарова Е.В., формулируя понятие вины организации, обратилась к теории гражданского права и взяла за основу положение о вине организации, сформулированное в статье Б.И. Пугинского,
 указав, что «вина юридического лица в совершении административного правонарушения понимается как неприложение юридическим лицом допускаемых и требуемых законодательством усилий для выполнения возложенных на него обязанностей, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, а также как неиспользование предоставленных прав и возможностей для устранения причин административного правонарушения».
Объективный подход нашел свое отражение в опубликованном в 1994 году проекте Общей части УК РФ, где основание уголовной ответственности юридических лиц было сформулировано следующим образом: «Юридическое лицо подлежит уголовной ответственности за деяние, предусмотренное уголовным законом, если:
Юридическое лицо виновно в неисполнении или ненадлежащем исполнении прямого предписания закона, устанавливающего обязанности, либо запрет на осуществление определенной деятельности.
Юридическое лицо виновно в осуществлении деятельности, не соответствующей его учредительным документам или объявленным целям.
Деяние, причинившее вред либо создавшее угрозу причинения вреда личности, обществу или государству, было совершено в интересах данного юридического лица, либо допущено, санкционировано, одобрено, использовано органом или лицом, осуществляющим функции управления юридическим лицом. Уголовная ответственность юридических лиц не исключает ответственность физического лица за совершенное им преступление».
В законодательстве Федеративной Республики Германии, также прослеживается поведенческий подход к определению вины организаций: «противоправное действие представителей или руководителей корпорации нарушает определенные законные обязанности корпорации или приносит финансовую выгоду компании (или преследовало цель принести финансовую выгоду компании), а также при противоправных действиях сотрудников компании, которые могли быть предотвращены ее руководителем, т.е. при отсутствии должного контроля, применяется система наложения штрафов не только на физических лиц, но и на корпорации (Ordnungswidrigkeiten)».
Определение вины организаций с объективных позиций помогает  определить основания для освобождения организаций от ответственности. В рекомендациях Комитета министров стран - членов Совета Европы по ответственности предприятий - юридических лиц за правонарушения, совершенные в ходе ведения ими хозяйственной деятельности, принятой 20 декабря 1988 г. указано, что предприятие должно быть освобождено от ответственности в тех случаях, когда управление предприятия не было задействовано в правонарушении и предпринимало все необходимые меры для предотвращения его совершения.
В соответствии со статьей 2.3 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были предприняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Таким образом, для признания юридического лица виновным КоАП РФ предусматривает два условия: наличие возможности у лица для соблюдения правил и норм; данным лицом не были предприняты все зависящие от него меры. Фактически КоАП РФ воспринял «поведенческую концепцию» определения вины юридических лиц.
Однако, как показывает судебная практика, фактически проблема установления вины трансформируется в проблему доказывания самого акта совершения правонарушения.
Критикуя изложенную в КоАП РФ формулировку вины, В.Д. Сорокин, указывал, что соблюдение - это лишь один из нескольких способов реализации правовой нормы, реализация в данном случае нормы запретительной. Несоблюдение норм права для юридических лиц образует объективную сторону административного правонарушения и составляет всего 17,4% от всех составов об административных правонарушениях, в то время как ответственность за «нарушение» - 82,6% от всех составов об административных правонарушениях. В сфере государственного управления административные правонарушения совершаются путем исполнения или ненадлежащего исполнения норм обязывающих, существование которых данной формулировкой вообще не учитывается. В.Д.Сорокин также негативно относится к определениям вины юридического лица в двух аспектах, поскольку, начиная рассуждения о вине коллективного субъекта - юридического лица, авторы непременно «скатываются» на должностных лиц, вплоть до одного должностного лица. Подменять субъектов правонарушений нет никаких оснований».
Критики «поведенческой концепции» в гражданском праве указывали, что вина, выражающаяся в ненадлежащем выборе или надзоре, необоснованно сужает пределы юридической ответственности. Рассматривая вопрос об установлении невиновности лица в нарушении договора, следует исходить из предпосылки существования определенного «комплекса» действий, направленных на исполнение договора. Действия, которые, с одной стороны, приводят к нарушению договора, а с другой - выходят за рамки действий, требуемых для его исполнения, должны признаваться виновными. Нарушение может быть признано, таким образом, виновным, если не совершено действие, требуемое для исполнения договора, либо совершено действие, выходящее за рамки действий, требуемых для исполнения договора. Определение вины с «поведенческих позиций» подходит для обязательственных правоотношений, однако в случае деликта оно мало что даст, в связи с тем, что довольно трудно выделить круг необходимых или требуемых действий в ситуации, которая изначально не задана. 
В результате критики «субъективной» и «поведенческой» концепций вины юридических лиц появилась поведенческо-психологическая концепция.
В частности, М.П. Петров
  полагает, что объективное вменение должно охватывать те случаи административной ответственности организаций, где психическое отношение коллектива, должностных лиц к своим обязанностям достаточно понятно и в законе четко установлен алгоритм действия, по которому не составляет труда определить лицо, не выполнившее свою обязанность перед государством, в особенности, если об этой обязанности субъект ответственности знал заранее. Это распространяется на формальные составы коллективных поступков. В то же время, М.П. Петров указывает, что вина юридического лица представляет собой психическое отношение коллектива данной организации к деянию и его последствиям. Вина юридического лица определяется в случае привлечения организации к ответственности за правонарушение, носящее материальный характер, то есть предполагающее наличие материальных последствий в виде реального объективированного ущерба. В остальных случаях вина может учитываться как обстоятельство, влияющее на размер установленной законом ответственности. Таким образом, автор полагает, что: субъективное понимание вины может применяться в случае привлечения организаций к ответственности за правонарушения, имеющие материальный характер; объективное понимание вины охватывает только неосторожную форму проявления и распространяется на формальные составы коллективных поступков.	
Колесниченко Ю.Ю.  рассматривает вину организации как проявление человеческой воли, которая определяется как совокупное психическое отношение коллектива, администрации юридического лица к административному правонарушению и как оценка должностными лицами государственных органов административной юрисдикции совершенного деяния, за которое должно понести ответственность это юридическое лицо. По его мнению, выбор подхода к вине (субъективного или объективного) зависит от специфики правоотношений. В частности, при нарушении таможенного законодательства не может быть полностью применимо понимание вины в субъективном аспекте, установленное законодателем в Налоговом кодексе РФ.
Вина юридического лица, нарушившего нормативные правовые акты о контрольно-кассовых машинах согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в п.4 мотивировочной части определения от 21 декабря 2000 г. N 244-О, была сконструирована через вину физических лиц (работников этой организации), т.е. в субъективном аспекте вина организации при нарушении законодательства о контрольно-кассовых машинах проявляется в виновном действии (бездействии) соответствующих лиц, действующих от имени организации, и заключается в необеспечении выполнения правил физическими лицами (конкретными работниками), действующими от имени организации.
Поведенческо-психологический подход нашел свое отражение в ГК РФ. В соответствии с п. 1 ст. 401 ГК РФ 1994 года «лицо, не исполнившее обязательства либо исполнившее его ненадлежащим образом, несет ответственность при наличии вины (умысла или неосторожности). Лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства». На взгляд некоторых авторов (Г.А. Гаджиева, 
О.В. Дмитриевой), это определение вины вобрало в себя достоинства определений вины обеих концепций. С одной стороны, указано, что вина - это умысел или неосторожность («психологическая» концепция), но, с другой стороны, указано, что лицо признается невиновным, если приняло все меры для надлежащего исполнения обязательств, исходя из той степени заботливости и осмотрительности, которые от него требовались по характеру обязательства и условиями оборот («поведенческая» концепция).
С точки зрения сторонников этой теории, такое определение вины является удачным, поскольку, оно исключает возможность возложения не предполагаемой законом или договором ответственности без вины как физических, так и юридических лиц, оно применимо не только к договорным, но и к деликтным обязательствам. В связи с этим, решая вопрос о наличии или отсутствии вины при возложении ответственности за причинение вреда, судебным органам следует руководствоваться определением вины, содержащимся в п. 1 ст. 401 ГК РФ.
В  ряде стран (Европы, США, Голландии и других) активно развивается  концепция «социальной» вины, теория «социальной» ответственности, «социальной» вины. В соответствии с которой признается, что виновная ответственность физического лица имеет психологическое содержание, а виновная ответственность юридических лиц - социально-этическое. 
Так, Рекомендация Комитета министров стран – членов Совета Европы по ответственности предприятий – юридических лиц за правонарушения, совершенные в ходе ведения ими хозяйственной деятельности, принятая 20 декабря 1988 года, основывается на убеждении, что контроль за экономическими правонарушениями требует наложения ответственности на само предприятие, если правонарушение, совершенное в ходе выполнения предприятием своей деятельности, не должно остаться безнаказанным. В таких случаях может оказаться необходимым отойти от традиционных концепций вины и виновности и использовать систему ответственности, основанную на социальной вине.
Проблема вины юридических лиц в КоАП РФ
В основе понятия юридического лица как субъекта административного правонарушения лежит гражданско-правовое определение данной правовой категории, сформулированное в ГК РФ. В соответствии со статьей 38 ГК РФ юридическое лицо – организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс и смету. Согласно статье 50 ГК РФ юридические лица подлежат государственной регистрации. Таким образом, обязательным признаком юридического лица в административно-деликтных отношениях является наличие у него гражданской правосубъектности. 
Признаки вины юридического лица, закрепленные в ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, значительно отличаются от признаков вины физического лица. Дело в том, что сама субъектная категория юридического лица весьма специфична и представляет собой особую правовую конструкцию, которая не обладает ни психикой, ни волей, ни сознанием. Поэтому и традиционная трактовка вины как психического отношения лица к совершаемому им противоправному деянию и его последствиям здесь не подходит.   
Представляется целесообразным при определении вины юридического лица воспользоваться концепцией, предложенной ГК РФ (ч. 2 ст. 401), устанавливающей презумпцию виновности лица за ненадлежащее исполнение своих обязательств, но предоставляющее возможность опровергнуть данную презумпцию при установлении субъективной стороны правонарушения. При решении вопроса о возможности привлечения к административной ответственности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц представляется целесообразным введение института непреодолимой силы по аналогии с положениями гражданского законодательства. Статья 401 ГК РФ устанавливает: если иное не предусмотрено законом или договором, лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. При этом ГК РФ не относит к обстоятельствам непреодолимой силы, в частности: 1) нарушение обязанностей со стороны контрагентов должника; 2) отсутствие на рынке нужных для исполнения товаров; 3) отсутствие у должника необходимых денежных средств.
Очевидно, эти положения применимы и к сфере административно – правового регулирования. Обстоятельства непреодолимой силы могут быть вызваны природно-стихийными, техногенными или социальными причинами. Главное, чтобы соблюдались два обязательных признака – чрезвычайность и непреодолимость. Первое означает, что событие радикально выходит за рамки обычных, повседневных явлений, второе – невозможность собственными индивидуальными усилиями его предотвратить. Непредсказуемость, то есть невозможность заранее предвидеть явление, не включена законодателем в число признаков непреодолимой силы.
Обстоятельства непреодолимой силы устанавливаются наличием общеизвестных фактов, публикаций в средствах массовой информации и иными способами, не нуждающимися в специальных средствах доказывания. При этом общеизвестными являются факты, о существовании которых знает неопределенно широкий круг людей.
Несправедливо привлекать лицо к ответственности за следование любым ущербным актам, исходящим от государства. Невиновность лица, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, в данном случае очевидна – независимо от того, какой отраслевой природы акт сориентировал его на противоправное деяние. В данном случае физическое или юридическое лицо действует добросовестно, а ответственность за издание актов, приведших к правонарушению, должна возлагаться на государство, в связи с чем, административному законодательству целесообразно было бы воспринять положение подпункта 3 пункта 1 статьи 111 НК РФ, устанавливающее выполнение письменных разъяснения в качестве обстоятельства, исключающего привлечение к административной ответственности.
Презумпция невиновности является конституционно-правовым принципом общеправового, универсального действия. Статья 49 Конституции РФ устанавливает: каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда; обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность; неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого. Как видим, Конституция РФ определяет содержание презумпции невиновности применительно к сфере уголовного законодательства. Однако правовое влияние этого принципа выходит далеко за рамки уголовного преследования, приобретая межотраслевой характер.
Разумеется, отраслевая специфика накладывает свой отпечаток на содержание и применение презумпции невиновности. В частности, ГК РФ устанавливает, что отсутствие вины доказывается лицом, нарушившим обязательство (пункт 2 статьи 401); таким образом, виновность нарушителя презюмируется и опровержение этой презумпции возлагается непосредственно на самого нарушителя. По этому поводу Конституционный Суд РФ указал: «Применительно к сфере уголовной ответственности Конституция РФ закрепляет презумпцию невиновности, то есть возлагает обязанность по доказыванию вины в совершении противоправного деяния на соответствующие государственные органы. В процессе правового регулирования других видов юридической ответственности законодатель вправе решать вопрос о распределении бремени доказывания вины иным образом, учитывая при этом особенности соответствующих отношений и их субъектов (в частности, предприятий, учреждений, организаций и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица), а также требования неотвратимости ответственности и интересы защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». 
В административно-процессуальном законодательстве содержание презумпции невиновности существенно отличается от уголовно-правового толкования. Сравним определение презумпции невиновности в уголовном, административном и налоговом праве.

Конституция РФ, статья 49
Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.
Уголовно-процессуальный кодекс РФ, статья 14
Обвиняемый считается невиновным, пока его виновность в совершении преступления не будет доказана в предусмотренном настоящим Кодексом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.
Кодекс РФ об административных правонарушениях, статья 1.5
Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, которые рассмотрели дело.
Налоговый кодекс РФ, статья 108
Лицо считается невиновным в совершении налогового правонарушения, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу решением суда

Как видим, главной особенностью в отраслевом формулировании презумпции невиновности выступает круг субъектов, привлекающих к ответственности. В уголовном праве - это суды общей юрисдикции, в административном  субъектами административной юрисдикции, помимо судей, выступает множество иных органов и должностных лиц. Соответственно, если в уголовном праве виновность устанавливается исключительно вступившим в законную силу приговором суда, то в административном – постановлением судьи, а также любого иного органа или должностного лица, наделенного соответствующей компетенцией.
Лицо, привлекаемое к ответственности, не обязано доказывать свою невиновность в совершении правонарушения. Обязанность по доказыванию обстоятельств, свидетельствующих о факте правонарушения и виновности лица в его совершении, возлагается на административные органы (ст.205, 206, 210 АПК РФ). Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано представлять какие-либо доказательства своей невиновности, то есть может вести себя достаточно пассивно без каких-либо негативных последствий.
Отсюда вытекает и процессуальная последовательность представления и оценки доказательств в суде: сначала подлежат исследованию доказательства, представленные административным органом, затем уже лицом, привлекаемым к административной ответственности, что не препятствует частному лицу активно доказывать свою невиновность, представляя соответствующие аргументы и доказательства.
Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к ответственности, толкуются в его пользу (п. 4 ст. 1.5 КоАП РФ)
С учётом изложенного применение презумпции добросовестности юридического лица, привлекаемого к административной ответственности, представляется достаточно проблематичным, поскольку в отношении юридического лица применяется принцип объективного вменения, предполагающий презумпцию виновности такого субъекта.
Второй вопрос, возникающий при применении п. 4 ст. 1.5 КоАП РФ, заключается в толковании термина «неустранимые сомнения».
«Неустранимыми сомнения признаются в тех случаях, когда собранные по делу доказательства не позволяют сделать однозначный вывод о виновности или невиновности лица, а предоставленные законом средства и способы собирания доказательств исчерпаны». Используемый ст. 1.5 КоАП РФ термин «сомнение» означает, на наш взгляд, невозможность для субъекта юрисдикции дать однозначную правовую квалификацию тем или иным правовым нормам, юридическим фактам, доказательствам, свидетельствующим о виновности лица, привлекаемого к налоговой ответственности. Такая неоднозначность может быть вызвана двумя причинами – нормативными или правоприменительными: 1) неясностью или противоречивостью налогового законодательства (недостатки законодательной техники); 2) фактическим отсутствием доказательств по делу.

Судебная практика привлечения юридических лиц к административной ответственности
В настоящее время в практике арбитражных судов можно выделить три подхода к определению вины юридического лица: 1) когда вина юридического лица определяется через субъектную сторону правонарушения, то есть суды анализируют психическое отношение коллективного субъекта к содеянному и даже определяют форму вины в виде умысла или неосторожности; 2) когда вина юридического лица определяется через вину его работника; 3) когда юридическое лицо привлекается к административной ответственности при отсутствии вины (объективное вменение).
1) При первом подходе оцениваются два обстоятельства: приняты ли юридическим лицом все зависящие от него меры по соблюдению закона и имелась ли у него возможность для этого. 
Например.  Постановление ФАС Московского округа от 12 мая 2006 г. по делу N А40-58126/05-121-538.  Решением суда первой инстанции (оставленным без изменения судом апелляционной инстанции) частично удовлетворены требования общества о признании незаконным и отмене постановления таможенного органа. Этим постановлением общество привлекалось к административной ответственности по ст. 16.21 КоАП РФ за хранение товаров, которые были незаконно перемещены через таможенную границу РФ. При этом суд уменьшил размер штрафа, поскольку он был неверно определен, но указал, что заявитель был неверно определен, но указал, что заявитель был привлечен к административной ответственности обоснованно. Не согласившись с указанными судебными актами, общество обратилось в суд кассационной инстанции. Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа судебные акты были оставлены без изменения. 
Суд кассационной инстанции обосновал привлечение общества к административной ответственности тем, что оно не проявило той степени заботливости и осмотрительности, которая требовалась характером возникших правоотношений и условиями существующего гражданского оборота. Также указывалось, что общество не воспользовалось возможностью проверить факт таможенного оформления приобретаемого товара в порядке, установленном Инструкцией о порядке подготовки и выдачи таможнями заключения о таможенном оформлении товаров, ввезенных на таможенную территорию РФ, что свидетельствует о наличии вины общества в форме неосторожности
Другой пример. Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 18.11.2008 по делу №А82-3228/2008-28.
Так, решением суда первой инстанции (оставленным без изменения судом апелляционной инстанции) удовлетворены требования МУП «Управляющая компания» (далее - МУП) об отмене постановления жилищной инспекции Ярославской области о привлечении её к административной ответственности по статье 7.22 КоАП РФ. 
Жилищная инспекция обратилась с кассационной жалобой, в которой указывало, что суды нарушили статьи 161 Жилищного кодекса РФ, 210 ГК РФ, 2.1 КоАП РФ. Инспекция  обосновывала существо жалобы тем, что содержание в исправном состоянии вентиляционных каналов не разделяется на условия, которые достигаются текущим или капитальным ремонтом, поэтому доводы судов об отсутствии вины в действиях МУП на том основании, что работы, связанные с ремонтом вентиляции, носят капитальный характер и являются неправомерными.
Постановлением ФАС Волго-Вятского округа судебные акты были отменены, а кассационная жалоба  удовлетворена. Суд кассационной инстанции обосновал свое решение тем, что в частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ предусмотрено, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что  него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Доказательств свидетельствующих о том, что МУП приняло все зависящие от него меры по капитальному ремонту вентиляционной системы возложена на иное  лицо, в материалах дела не представлено. 
Интересны подходы арбитражных судов при определении форм вины юридического лица: умысла и неосторожности. Прокомментируем постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 25 октября 2004 г. по делу N Ф04-7725/2004.
Решением Арбитражного суда Алтайского края, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, отказано в удовлетворении требований таможенного органа о привлечении общества к административной ответственности по ст. 14.10 КоАП РФ. Как следовало из материалов дела, общество заключило договор с иностранной компанией на поставку кальмара сушеного в полимерной упаковке. При проведении таможенного досмотра было установлено, что на упаковке товара помещен товарный знак, схожий с товарным знаком, на который имеет исключительное право использования другое общество. По итогам проверки таможенным органом составлен протокол об административном правонарушении по ст. 14.10 КоАП РФ за незаконное использование товарного знака.
Арбитражные суды, принимая судебные акты об отказе в привлечении общества к административной ответственности, исходили из того, что у общества отсутствовала возможность для соблюдения указанной нормы административного закона, в связи с чем отсутствует и вина в совершении административного правонарушения. 
Постановлением Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции оставлены без изменения, однако выводы судов относительно отсутствия вины общества суд кассационной инстанции посчитал ошибочными и указал, что общество могло предвидеть возможность наступления вредных последствий, поскольку сведения о зарегистрированных товарных знаках являются общедоступными.
Проанализируем постановление ФАС Дальневосточного округа от 28 апреля 2004 г. по делу N Ф03-А51/04-2/732.
Муниципальное унитарное предприятие (далее - МУП) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением об оспаривании постановления Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора о привлечении к административной ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ. Решением суда первой инстанции, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, в удовлетворении заявленного требования отказано. МУП обратилось в суд кассационной инстанции с заявлением о пересмотре в порядке кассационного производства принятых судебных актов и при этом заявило, что в его действиях отсутствует вина в совершении административного правонарушения.
Отклоняя доводы заявителя об отсутствии вины, суд кассационной инстанции указал, что до начала проведения 25.11.2003 мероприятий по проверке выполнения ранее выданного предписания от 17.11.2003 по проведению уборки территории дворов по улице Суханова МУП не приняло меры для предотвращения последствий наступления вмененного административного правонарушения. Поэтому следует признать, что вина заявителя выражена в форме неосторожности, определение которой дано ч. 2 ст. 2.2 КоАП РФ. Лицо, совершившее административное правонарушение, предвидело возможность наступления вредных последствий своего деяния, но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления их, хотя должно и могло предвидеть.
Еще одним примером может служить позиция по данному вопросу Федерального арбитражного суда Поволжского округа. Так, в своем постановлении, оценивая вину юридического лица, суд кассационной инстанции указал, что "административный орган обязан доказать наличие обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, а также умышленную вину общества в совершении правонарушения как необходимый элемент его состава". 
Далее, оценивая обстоятельства по делу, суд отмечает: "Ни о какой сознательности в искажении сведений декларации в данном случае говорить нельзя, поскольку данный факт можно объяснить только неопытностью и невнимательностью должностного лица".
Такая позиция арбитражных судов при установлении вины самого юридического лица является наиболее распространенной по делам о привлечении к административной ответственности за неприменение ККТ, хотя с точки зрения здравого смысла непонятно, как коллективный субъект может психически относиться к содеянному.
2) При втором подходе, когда вина юридического лица определяется через вину его работника, позиция арбитражных судов представляется весьма дискуссионной. Подчас действия работника трактуются судом как действия юридического лица, если не доказано то обстоятельство, что работник совершил деяние, выходящее за рамки его полномочий. 
 Например,  постановление ФАС Волго-Вятского округа от 1 августа 2005 г. по делу N А38-429-1/111-2005.
Так, решением Арбитражного суда Республики Марий Эл отказано в удовлетворении требований общества о признании незаконным и отмене постановления налогового органа о привлечении общества к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ. Основанием для привлечения общества к ответственности послужили материалы проверки торговой точки (закусочной, принадлежащей обществу), в ходе которой выявлен факт реализации алкогольной продукции без применения ККТ.
Обращаясь с заявлением об отмене решения суда первой инстанции в суд кассационной инстанции, общество обосновывало свои требования тем, что его вина в нарушении правил розничной продажи алкогольной продукции отсутствует, поскольку оно приняло все зависящие от него меры для того, чтобы работники соблюдали правила розничной продажи алкогольной продукции. Неиспользование ККТ произошло вследствие ненадлежащего исполнения трудовых обязанностей администратором магазина.
Оставляя решение суда первой инстанции без изменения и отказывая обществу в удовлетворении его требований, суд кассационной инстанции признал доводы заявителя о том, что ответственность за данное правонарушение должен нести администратор магазина, несостоятельными. Обязанность соблюдать установленные законодательством правила при осуществлении розничной продажи алкогольной продукции возложена непосредственно на юридическое лицо, в данном случае на общество. Неисполнение последним Правил продажи алкогольной продукции вследствие ненадлежащего исполнения трудовых обязанностей его работником не освобождает само общество от ответственности за административное правонарушение по ч. 3 ст. 14.16 КоАП РФ. Установленный факт правонарушения свидетельствует о том, что общество не обеспечило соблюдение требований действующего законодательства при осуществлении розничной продажи алкогольной продукции.
Подобная позиция отражена и в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 июня 2005 г. N 480/05. В нем сказано, что неисполнение юридическим лицом требований Федерального закона от 22 мая 2003 г. N 54-ФЗ "О применении ККТ при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт" вследствие ненадлежащего исполнения трудовых обязанностей его работником не является обстоятельством, освобождающим само юридическое лицо от ответственности, установленной ст. 14.5 КоАП РФ.
В судебно-арбитражной практике встречаются случаи, когда юридическое лицо признается виновным в совершении действий физическими лицами, не являющимися его работниками. 
Примером служит постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 26 декабря 2006 г. по делу N Ф04-8564/2006(29619-А70-7).
Так, решением Арбитражного суда Тюменской области, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции, отказано в удовлетворении требования общества о признании недействительным постановления налогового органа о привлечении его к административной ответственности по ст. 14.5 КоАП РФ. Согласно материалам дела налоговый орган провел проверку магазина, принадлежащего обществу, в ходе которой было выявлено нарушение, выражавшееся в том, что продавец М. произвела денежные расчеты с покупателями без применения ККТ. По итогам проверки был составлен протокол по делу об административном правонарушении и вынесено постановление о привлечении общества к административной ответственности. Общество не согласилось с данным привлечением и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления налогового органа по делу об административном правонарушении. Общество аргументировало свою позицию тем, что гражданка М., осуществлявшая расчеты с покупателями, не являлась работником общества, а была знакомой работника общества (продавца), попросившего М. присмотреть за товаром в ее отсутствие.
Оставляя в силе решение суда первой инстанции, суд кассационной инстанции указал, что согласно ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Описываемое административное правонарушение, по мнению суда, произошло именно по вине общества, не обеспечившего невозможность допуска к своему товару лица, не работающего в магазине, принадлежащем обществу.
3) При третьем подходе, юридическое лицо привлекается к административной ответственности через объективное вменение. Данная позиция, безусловно, противоречит и действующему законодательству, и теории юридической ответственности.
Рассмотрим постановление ФАС Северо-Западного округа от 21 марта 2007 г. по делу N А56-11886/2006.
Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области отказал в удовлетворении требований общества о признании незаконным и отмене постановления таможенного органа о привлечении его к административной ответственности по ст. 16.21 КоАП РФ за приобретение товара, незаконно перемещенного через таможенную границу (решение оставлено без изменения судом апелляционной инстанции). 
Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменены, заявленные требования общества удовлетворены. При этом суд кассационной инстанции указал, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина (ч. 1 ст. 1.5 КоАП РФ).
Предусмотренные ст. 2.2 КоАП РФ формы вины (умысел и неосторожность) отражают психическое отношение правонарушителя к своему деянию и его последствиям. Указанные формы вины неприменимы к юридическому лицу, поскольку последнее является субъектом права, лишенным психики. Такие категории, как "осознание", "предвидение", "желание", "расчет", могут быть соотнесены лишь с поведением физических лиц.
Понятие вины юридического лица является единым и заключается в возможности соблюдения установленных норм и правил, а также в непринятии всех зависящих мер по их соблюдению (ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). Правовая возможность для соблюдения норм и правил имеет место только в том случае, когда определенное поведение лица юридически обеспечено; применительно к сложившейся ситуации - когда проверка законности перемещения товара через таможенную границу Российской Федерации является правом покупателя. При этом приобретатель должен иметь фактическую возможность воспользоваться таким правом при данных конкретных обстоятельствах. Лишь одновременное наличие двух предпосылок: юридической и фактической - позволяет утверждать, что лицо имело возможность соблюсти нормы и правила, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.
Фактически в данном случае, несмотря на то, что суд кассационной инстанции использует в тексте Постановления термин "вина юридического лица", речь идет об объективном вменении.
Вместе с тем, необходимо отметить, что КоАП РФ содержит некоторые исключения, когда законодательно возможна ответственность без вины. Так, из пункта 8 ст. 2.10 косвенно следует, что административные наказания применяются к юридическому лицу только до завершения его реорганизации. Тем не менее, пункт 7 этой же статьи гласит, что при реорганизации в ее различных формах административная ответственность за совершение административного правонарушения наступает независимо от того, было ли известно привлекаемому к административной ответственности юридическому лицу о факте административного правонарушения до завершения реорганизации. По существу, данная норма допускает возможность наступления ответственности вновь образованного (реорганизованного) юридического лица без вины. 
Таким образом, теоретическая неопределенность и законодательная несогласованность в определении вины юридического лица не могли не создать острые и сложные проблемы в административно-юрисдикционной деятельности по привлечению юридического лица к административной ответственности, что подтверждается противоречивой практикой судов арбитражной системы. 
Такое состояние дел на практике парализует отправление правосудия по данной категории дел, что чревато серьезными отрицательными последствиями.
Таким образом, следует четко определиться с понятием "привлечение юридического лица к административной ответственности". 
При привлечении юридических лиц к административной ответственности, следует установить такую же презумпцию, которая в настоящее время заложена в ГК РФ. То есть юридическое лицо должно привлекаться к административной ответственности за административное правонарушение, если оно не докажет, что при той степени заботливости и осмотрительности, которая требовалась от него действующими нормативными правовыми актами, оно приняло все меры для надлежащего исполнения требований действующего законодательства. При этом юридическое лицо освобождается от административной ответственности, если докажет, что ненадлежащее исполнение требований нормативных правовых актов произошло вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. 
Законодателю следует четко обозначить, какие именно обстоятельства относятся к чрезвычайным и непреодолимым (например: чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями).
Данное административное определение вины юридических лиц при привлечении к административной ответственности с использованием подхода гражданско-правовой ответственности должно найти свое закрепление в КоАП РФ.

Глава II. Проблемы привлечения юридических лиц к административной ответственности 
2.1. Роль  законного представителя юридического лица при привлечении к административной ответственности 
Одной из новаций КоАП РФ стало признание юридического лица в качестве полноправного участника производства по делам об административных правонарушениях.
В главе 25 КоАП РФ, определяющей состав и статус участников производства по делам об административных правонарушениях, юридическое лицо упоминается в двух ролях: как лицо, привлекаемое к административной ответственности, и как потерпевший.
Признавая юридическое лицо в качестве полноправного участника производства по делам об административных правонарушениях, законодатель попытался подойти и к решению вопроса о порядке реализации юридическим лицом своих процессуальных полномочий с учетом специфики данного субъекта: коллективные субъекты реализуют свои права и обязанности через своих представителей либо органы управления.
В административном праве понятие "юридическое лицо" долгое время отсутствовало. Более традиционными для административного права терминами являлись "коллективный субъект", "предприятие", "учреждение", "организация".
Вводя юридическое лицо в число участников производства об административных правонарушениях, законодатель не сопроводил КоАП РФ  соответствующей отсылкой к гражданскому законодательству, в результате чего в законодательстве об административных правонарушениях образовался пробел. Указанный пробел может быть восполнен путем применения норм гражданского законодательства в порядке аналогии права. В то же время нельзя забывать, что согласно п. 3 ст. 2 ГК РФ гражданское законодательство не применяется к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, если иное не предусмотрено законодательством.
Для эффективной реализации права юридического лица на защиту ему необходимо прибегнуть к помощи третьего лица, которое будет осуществлять в производстве по делам об административных правонарушениях правомочия данного субъекта, реализуя тем самым его административную дееспособность, - представителя юридического лица.
В литературе подчеркивается, что в целом вопрос о реализации прав и обязанностей, закрепленных административным правом, через представителей не получил должного разрешения в российском законодательстве. Во всяком случае, это понятие не тождественно представительству по гражданскому законодательству.

В КоАП РФ установлены следующие формы представительства юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях:
1) законное представительство, которое, согласно ст. 25.4 КоАП РФ, осуществляется руководителем юридического лица, а также иным лицом, признанным в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица;
2) представительство, осуществляемое применительно к лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, защитником, а применительно к потерпевшему - представителем (ст. 25.5 КоАП РФ) (уполномоченное представительство).
Кроме того, термин "представитель" употребляется в ст. 27.8 КоАП РФ при регламентации порядка проведения осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.
Обратим особое внимание на такую форму представительства юридических лиц в производстве по делам об административных правонарушениях, как законное представительство.
Основное отличие законного представительства от уполномоченного состоит в том, что действия законного представителя юридического лица по защите его интересов основаны на законе или учредительных документах и не требуют специального полномочия; уполномоченный представитель осуществляет свои функции только после удостоверяемой специальным документом (доверенностью либо ордером) передачи ему представляемым процессуальных прав.
Таким образом, необходимыми условиями допуска субъекта к законному представительству интересов юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях является наличие у такого субъекта собственной правоспособности, а также признание его, в соответствии с законом или учредительными документами, органом юридического лица (в частности, руководителем).
В частности, С.Н. Братусь в свое время отмечал, что органы юридического лица (организации) - это люди, которые в соответствии с законом, уставом или положением вырабатывают и осуществляют волю организации. Действия органа являются действиями самой организации. Поэтому юридические отношения между органом и организацией невозможны, поскольку они предполагают наличие двух самостоятельных субъектов права.
 Орган как таковой не является субъектом каких-либо гражданских и налоговых правоотношений, обособленных от соответствующих прав и обязанностей организации. Соответственно, нельзя говорить о наличии каких-либо отношений представительства; имеет место непосредственная реализация дееспособности организации.

В литературе органы юридического лица классифицировались на волеобразующие и волеизъявляющие, представляющие и непредставляющие.
 
Братусь С.Н.  предложил различать органы, через которые юридическое лицо приобретает права и принимает обязанности, а также органы, которые вырабатывают волю юридического лица, но не совершают действий, непосредственно реализующих эти права и обязанности. И, тем не менее, эти органы своими решениями по основным, принципиальным вопросам предопределяют содержание таких действий.
Понятие "руководитель организации" дано в Трудовом кодексе РФ, где согласно ст. 273 под руководителем организации понимается физическое лицо, которое в соответствии с законом или учредительными документами организации осуществляет руководство этой организацией, в том числе выполняет функции ее единоличного исполнительного органа. В государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерном обществе таким лицом является директор или генеральный директор, в обществе с ограниченной ответственностью - генеральный директор, президент или иное лицо. В ряде случаев полномочия единоличного исполнительного органа акционерного общества и общества с ограниченной ответственностью могут быть переданы решением собрания акционеров (общего собрания участников) коммерческой (управляющей) организации либо индивидуальному предпринимателю (управляющему).

Однако в некоторых формах юридических лиц (полное товарищество и товарищество на вере) понятия "руководитель юридического лица" и "орган юридического лица" отсутствуют. В отличие от хозяйственных обществ, которые являются объединениями капиталов, хозяйственные товарищества являются объединениями лиц. Согласно нормам ГК РФ управление в таких юридических лицах осуществляется по общему согласию всех участников. Дела товарищества ведутся каждым из участников товарищества, если только учредительным договором не установлено, что все его участники ведут дела совместно либо ведение дел поручено отдельным участникам.
Управление делами организации через единоличный орган не предусмотрено законом во многих некоммерческих организациях. Отдельные юридически значимые действия в таких организациях совершаются физическими лицами, уполномоченными на это учредительными документами либо решениями коллегиальных органов управления. Поскольку указанные лица не являются ни руководителями юридического лица, ни его органами, законное представительство указанных лиц, а значит и надлежащая защита их прав и законных интересов, в производстве по делам об административных правонарушениях становятся невозможными.
Итак, статус законного представителя юридического лица, определенный в ст. 25.4 КоАП РФ, может иметь только единоличный исполнительный орган юридического лица. Иные субъекты, в том числе выполняющие в организации управленческие функции, статусом законного представителя юридического лица в производстве по делам об административных правонарушениях обладать не могут.
В то же время хотелось бы отметить, что КоАП РФ возлагает на законного представителя юридического лица неоправданно широкий круг полномочий и не допускает возможности реализации этих полномочий иными лицами, в частности уполномоченными представителями юридического лица.
Так, при рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие законного представителя юридического лица (п. 4 ст. 25.4 КоАП РФ); законному представителю объявляется о запрете распоряжаться (а в случае необходимости и пользоваться) арестованными товарами, транспортными средствами и иными вещами (п. 1 ст. 27.14 КоАП РФ), ему же вручается копия протокола об аресте товаров, транспортных средств и иных вещей (п. 6 ст. 27.14 КоАП РФ); в отношении его применяется привод (п. 1 ст. 27.15 КоАП РФ); его объяснения должны быть указаны в протоколе об административном правонарушении, именно ему должны быть разъяснены права и обязанности юридического лица, именно им, но никаким другим представителем юридического лица должен быть подписан протокол об административном правонарушении и именно ему вручается под расписку копия протокола (ст. 28.2 КоАП РФ). Кроме того, регламентируя порядок рассмотрения дела об административном правонарушении, КоАП РФ постоянно упоминает этого субъекта, из чего можно сделать вывод, что присутствие законного представителя при рассмотрении дела об административном правонарушении является, по мнению законодателя, весьма желательным.
Такой порядок административного производства затрудняет деятельность субъектов административной юрисдикции. 
Когда к ответственности привлекается небольшая организация, добиться непосредственного участия руководителя этой организации в производстве по делу об административном правонарушении, как правило, труда не составляет. В крупных же организациях управление отдельными направлениями деятельности обычно возлагается на функциональных руководителей; единоличный исполнительный орган при этом решает только вопросы стратегического планирования деятельности организации, поэтому не всегда возможно его непосредственное участие в производстве по делам об административных правонарушениях. Кроме того, нередки случаи, когда единоличный исполнительный орган большую часть времени находится вне места нахождения юридического лица. В этом случае административно-юрисдикционному органу достаточно сложно добиться неукоснительного выполнения требований КоАП РФ, в частности порядка составления протокола об административном правонарушении, предусмотренного ст. 28.2 КоАП РФ. 
В то же время Высшим Арбитражным Судом РФ указано нижестоящим судам на необходимость при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности проверять соблюдение положений ст. 28.2 КоАП РФ, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, имея в виду, что их нарушение может являться основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности в силу ч. 2 ст. 206 АПК РФ либо для признания незаконным и отмены оспариваемого решения административного органа (ч. 2 ст. 211 АПК РФ).

Весьма распространена и деятельность юридических лиц через создаваемые ими представительства и филиалы, то есть обособленные подразделения, расположенные вне места нахождения юридического лица. Поскольку представительства и филиалы не имеют статуса юридического лица, они не являются самостоятельными субъектами ответственности; административную ответственность за правонарушение, совершенное в процессе деятельности филиала, несет создавшее его юридическое лицо. Руководители представительств и филиалов назначаются юридическим лицом и действуют на основании его доверенности (п. 3 ст. 55 ГК РФ), а значит, не являются ни руководителями, ни органами юридического лица. Следовательно, полномочия законного представителя в этом случае вправе реализовать только руководитель юридического лица, находящийся в Москве, а не руководители представительств или филиалов. Понятно, что в этом случае привлечение юридического лица к административной ответственности становится крайне затруднительным.
Один из путей решения рассмотренной проблемы предложен Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ в Постановлении от 12 августа 2003 г. N 1242/03. Постановлением ИМНС России по г. Рязани, принятым на основании протокола об административном правонарушении, ООО "Смайл" привлечено к административной ответственности за продажу товаров без применения контрольно-кассовой машины по ст. 14.5 КоАП РФ в виде взыскания штрафа.
В качестве противоправного деяния, образующего объективную сторону правонарушения, обществу вменены отсутствие на контрольно-кассовой машине средства визуального контроля (голограммы) "Сервисное обслуживание 2002" и выдача чеков, не содержащих наименования общества и его ИНН.
Исковое заявление ООО "Смайл" мотивировано тем, что протокол об административном правонарушении составлен без участия его законного представителя.
Суды первой и кассационной инстанций отказали ООО "Смайл" в удовлетворении заявления, сославшись на то, что протокол об административном правонарушении составлен в присутствии продавца.
Президиум ВАС РФ отменил указанные судебные акты и отправил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указав, в частности, следующее.
В соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ составление протокола об административном правонарушении в отношении юридического лица должно осуществляться в присутствии его законного представителя.
Согласно ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица, полномочия которого подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.
При рассмотрении настоящего дела суду следовало проверить, приняты ли налоговым органом необходимые и достаточные меры для извещения общества либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения обществу возможности воспользоваться правами, предусмотренными ст. 28.2 КоАП РФ.

Президиум ВАС РФ допустил возможность составления протокола об административном правонарушении и в отсутствие законного представителя юридического лица в случае, когда имеются данные о его надлежащем извещении. В то же время отметим, что данное Президиумом ВАС РФ нижестоящим судам указание не в полной мере соответствует закону, поскольку ст. 28.2 КоАП РФ предусматривает обязательное участие законного представителя юридического лица в составлении протокола об административном правонарушении.
Требования КоАП РФ об участии в проведении процессуальных действий законного представителя юридического лица (но не любого другого его представителя) препятствуют эффективной реализации юридическим лицом своего права на защиту.

Как показывает практика, зачастую при составлении протокола об административном правонарушении или вынесении постановления по делу об административном правонарушении присутствуют лица, которые не являются законными представителями привлекаемого к ответственности лица и не наделены полномочиями на представление его интересов при составлении протокола об административном правонарушении или вынесении постановления по делу об административном правонарушении, следовательно, основанные на таких протоколах постановления признаются судом незаконными.
При рассмотрении дела N А26-5689/2006 об оспаривании обществом постановления таможенного органа о привлечении к административной ответственности по ч. 3 ст. 16.1 КоАП РФ Арбитражный суд  Республики Карелия установил, что постановление о назначении административного наказания является незаконным и подлежит отмене ввиду допущенных административным органом процессуальных нарушений прав лица, подвергнутого административному наказанию, с момента составления протокола об административном правонарушении, которые не могут быть устранены в процессе рассмотрения дела об оспаривании постановления о привлечении к административной ответственности.
 
Из протокола об административном правонарушении следовало, что к участию в составлении протокола ввиду неявки руководителя общества в качестве законного представителя общества был допущен по доверенности гр-н П. Суд пришел к выводу, что гр-н П. на основании указанной доверенности не мог быть допущен к участию в административном деле как законный представитель общества, поскольку из текста доверенности следовало, что общество доверяет П. представлять его интересы в таможенных органах только лишь относительно таможенного оформления перевозимого груза, полномочия П. на участие в административном производстве при составлении протокола и принятии постановления в доверенности не отражены. 
Кроме того, суд установил, что таможенным органом при рассмотрении административного материала также нарушены права общества о личном участии законного представителя в рассмотрении дела, по даче пояснений и при принятии постановления о назначении наказания, поскольку административным органом не было представлено суду доказательств надлежащего уведомления общества о месте и времени рассмотрения административного материала. Из оспариваемого постановления не усматривается, кто от имени общества в качестве законного представителя принимал участие в рассмотрении дела, на основании каких документов, разъяснялись ли данному лицу права и обязанности, предусмотренные ст. ст. 25.1, 25.4, 29.7 КоАП РФ. Оснований полагать, что при рассмотрении дела принимал участие гр-н П., не имеется, поскольку в постановлении есть лишь приписка о получении данным лицом копии постановления для передачи руководителю общества. 
Решение суда было оставлено без изменения постановлениями Тринадцатого арбитражного апелляционного суда и Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа.
Суд нередко признает незаконными и отменяет постановления о привлечении к административной ответственности юридических лиц в связи с тем, что административный орган уведомляет  о времени и месте совершения процессуальных действий не самих юридических лиц, а их структурных подразделений.  
По одному из таких дел N А26-878/2007 в Арбитражный суд Республики Карелия обратилось общество с заявлением об оспаривании постановления налогового органа о привлечении к административной ответственности по основаниям, предусмотренным ст. 14.5 КоАП РФ. Уведомлением от 24 января 2007 г. общество было извещено о возбуждении в отношении его дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, а также законный представитель общества был приглашен в налоговый орган для составления протокола об административном правонарушении на 5 февраля 2007 г. Указанное уведомление было направлено обществу по адресу: г. Москва, ул. Б. Лубянка, 11а 25 января 2007 г. и получено обществом, согласно почтовому уведомлению, 31 января 2007 г. 
Протокол об административном правонарушении был составлен налоговым органом 29 января 2007 г. в присутствии директора филиала общества, действовавшего на основании доверенности от 1 января 2007 г., в п. 4 которой было указано, что директор филиала общества по согласованию с обществом имеет право представлять интересы общества, в том числе в административных учреждениях.
 Указанной доверенностью не оговорено право директора филиала общества на представление интересов общества при составлении протоколов об административных правонарушениях и рассмотрении дел об административных правонарушениях. Доказательства получения согласия общества на участие директора филиала общества при составлении протокола об административном правонарушении от 29 января 2007 г. в материалах дела отсутствуют, кроме того, отсутствуют доказательства уведомления общества о составлении протокола об административном правонарушении 29 января 2007 г.
Суд указал в решении, что перечень законных представителей юридического лица, определенный ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ, является закрытым. Представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя. Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное ч. 4 ст. 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола. Доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является. 
Следовательно, протокол об административном правонарушении от 29 января 2007 г. составлен в отсутствие законного представителя общества, что свидетельствует о нарушении прав лица, привлекаемого к административной ответственности.
Кроме того, согласно протоколу об административном правонарушении от 29 января 2007 г. налоговый орган пригласил для рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного в отношении общества, директора филиала общества на 9 февраля 2007 г., сведения о направлении указанного протокола в адрес общества и извещении общества о дате и месте рассмотрения дела об административном правонарушении в материалах дела отсутствуют. 
Следовательно, постановление о назначении административного наказания от 9 февраля 2007 г. вынесено в отсутствие законного представителя общества, не извещенного о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении надлежащим образом.
Нередко протокол об административном правонарушении и постановление о назначении административного наказания составляются административными органами в отношении различных лиц. Часто эта проблема возникает, когда протокол составляется в отношении филиала юридического лица, а к административной ответственности привлекается само юридическое лицо, либо протокол об административном правонарушении и постановление о назначении административного наказания составляются в отношении филиала, который не является субъектом вменяемого правонарушения.
Рассматривая дело N А26-9151/2006 по заявлению ОАО "РЖД" о признании незаконным и отмене постановления отделения ГИБДД о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ст. 12.34 КоАП РФ, Арбитражный суд Республики Карелия установил, что к административной ответственности была привлечена Кондопожская дистанция пути, которая является обособленным подразделением отделения Октябрьской железной дороги - филиала ОАО "РЖД" и не имеет статуса юридического лица. Суд указал в решении, что при выявлении признаков административного правонарушения административный орган должен был решить вопрос о привлечении к ответственности юридического лица, а не его структурного подразделения. Из материалов административного дела усматривалось и не отрицалось административным органом то обстоятельство, что юридическое лицо - ОАО "РЖД" не было уведомлено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела. При составлении протокола законный представитель ОАО "РЖД", наделенный соответствующими полномочиями, не присутствовал.
 
При таких обстоятельствах, учитывая, что к административной ответственности привлечено структурное подразделение акционерного общества, не являющееся юридическим лицом, которое не может быть субъектом административного правонарушения и административной ответственности, а юридическое лицо - ОАО "РЖД" о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела не извещалось, суд пришел к выводу о существенном нарушении процедуры наложения административного взыскания.
В силу специфики административных правоотношений, где одна из сторон обладает властными полномочиями, а другая - "безвластный" субъект, надлежащая процессуальная регламентация является основным уравновешивающим фактором, "балансирующим" данные отношения. Последствие несоблюдения определенной процессуальной формы совершения тех или иных процессуальных действий - невозможность реализации прав другой стороны. 
Представлять интересы юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении может защитник или законный представитель юридического лица, т.е. лицо, уполномоченное на это учредительными документами, а также руководитель юридического лица (ст. 25.4 КоАП РФ). Однако подобная формулировка не может считаться надлежащей. Понятие "руководитель юридического лица" не является легитимным.
 Юридическое лицо осуществляет деятельность через органы юридического лица или через своих участников. Органы юридического лица подразделяются на управленческие и исполнительные. В свою очередь, на исполнительные органы юридического лица возложены обязанности по осуществлению оперативного руководства деятельностью юридического лица и, с нашей точки зрения, представление интересов юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении (в качестве законного представителя) является одной из прерогатив руководителя исполнительного органа. 
Необходимость расширения перечня законных представителей юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении обусловлена сложностью применения на практике негибкой нормы, предусмотренной ст. 25.4 КоАП РФ. Ограничив перечень законных представителей юридического лица лишь его руководителем и иными лицами, признанными в соответствии с законом и учредительными документами органом этого юридического лица, и в то же время ограничив срок составления протокола об административном правонарушении двумя сутками, законодатель создал большую проблему в реальном обеспечении представительства юридических лиц по возбужденным в отношении их делам об административных правонарушениях в связи со следующим.
В реальной жизни законными представителями большинства юридических лиц выступают, как правило, только их единоличные органы-руководители (генеральные директора, директора и т.п.), поскольку в их учредительных документах, а тем более в законодательстве никакие иные персонально определенные лица, которые могли бы быть признаны органами, а, следовательно, и законными представителями этих юридических лиц, не предусмотрены. В этой связи на практике нередко возникают абсурдные ситуации.
Так, должностное лицо Роспотребнадзора  составляет в отношении ОАО "Российские железные дороги" протокол об административном правонарушении, совершенном на одной из станций Горьковской железной дороги. 
В силу действующей редакции ст. 25.4 КоАП РФ законным представителем ОАО "РЖД" при составлении указанного протокола об административном правонарушении, совершенном на одной из тысяч железнодорожных станций России, может выступать только руководитель этого юридического лица - президент данного акционерного общества. С учетом данного обстоятельства ни начальник станции, ни начальник отделения Горьковской железной дороги, ни даже начальник самой Горьковской железной дороги, являющейся филиалом ОАО "РЖД", не могли быть признаны законными представителями. Следовательно, административный орган в силу положений ст. 25.4, 28.2 и 28.5 КоАП РФ обязан был в течение двух суток составить протокол в отношении ОАО "РЖД", да еще и в присутствии или при наличии данных о надлежащем извещении единственного на всю страну законного представителя этого юридического лица - президента ОАО "РЖД".
Кроме того, нередко руководители юридических лиц физически, в силу отсутствия на работе в связи с болезнью или командировкой, не могут явиться на составление протокола или на рассмотрение дела. В некоторых случаях они умышленно с целью затягивания производства по делу и истечения срока давности привлечения юридического лица к административной ответственности под различными предлогами не являются на составление протокола об административном правонарушении и на рассмотрение дела. При этом в настоящее время руководитель лишен возможности направить вместо себя на составление протокола или на рассмотрение дела представителя, а именно подчиненного ему работника, например юриста, на основании общей выданной ему на "все случаи жизни" доверенности. Вместе с тем нельзя ограничить круг представителей юридического лица руководителем и лицами, действующими на основании выданной им доверенности по конкретному делу. Необходимо расширить и круг законных представителей, которые могут осуществлять представительство именно в силу указания на это в законе. Это связано с тем, что, как показывает практика разрешения арбитражными судами дел о привлечении юридических лиц к административной ответственности, отдельные недобросовестные руководители в целях затягивания рассмотрения дела и, соответственно, ухода от ответственности в связи с истечением срока давности не выдают доверенности своим работникам на представительство этих юридических лиц по указанным делам.

По названным выше причинам в целях обеспечения нормальных условий производства по делу об административном правонарушении, возбужденному в отношении юридического лица, в том числе соблюдения установленных КоАП сроков совершения процессуальных действий, обеспечения надлежащего представительства этого лица в данном производстве предлагается расширить перечень представителей юридического лица. При этом считаю, что представительство юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении может осуществляться как законными представителями, перечень которых  следует расширить, так и иными представителями, действующими на основании выданной в установленном порядке доверенности.
В этой связи предлагается изложить ст. 25.4 КоАП РФ в следующей редакции:
"Статья 25.4. Законные представители и представители юридического лица
1. Защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют его законные представители и представители. Законными представителями юридического лица в соответствии с настоящим Кодексом являются его руководитель, а также иной орган управления (должностное лицо), наделенные законом или учредительными документами правом действовать от имени юридического лица без доверенности. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются учредительными документами и документами, удостоверяющими его служебное (корпоративное) положение.
Представителями юридического лица являются руководитель филиала (представительства), иного территориально и (или) структурно обособленного подразделения юридического лица (отдела, службы, цеха и т.п.), действие (бездействие) которого непосредственно образует событие соответствующего административного правонарушения, иной работник юридического лица, действующий на основании доверенности.
При составлении в отношении юридического лица протокола об административном правонарушении в качестве его представителя может также выступать работник юридического лица, являющийся в соответствии с выполняемыми им функциями и возложенными на него трудовыми (служебными) обязанностями ответственным за соблюдение правил, норм и требований, в связи с нарушением которых в отношении юридического лица было возбуждено дело об административном правонарушении.
Полномочия представителя юридического лица подтверждаются приказом (распоряжением) о назначении его на соответствующую должность, о возложении на него определенных трудовых (служебных) обязанностей и ответственности за соблюдение соответствующих правил, норм и требований, либо доверенностью, оформленной в соответствии с законом.
3. Дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его законного представителя, представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении юридического лица о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения».
Итак, требования КоАП РФ об участии законного представителя в проведении процессуальных действий, во-первых, препятствуют эффективной реализации юридическим лицом своего права на защиту; во-вторых, усложняют работу административно-юрисдикционных органов, которые при весьма ограниченных административных сроках не успевают обеспечить надлежащее извещение законного представителя юридического лица о рассмотрении дела. В результате суды нередко извещают о привлечении к административной ответственности руководителей филиалов юридического лица (если правонарушение связано с деятельностью филиала), т.е. лиц, специально уполномоченных юридическим лицом для представления его интересов в отношениях с государственными органами (в том числе с административно-юрисдикционными); заместителей руководителя организации, исполняющих обязанности руководителя и назначенных приказом (хотя данные лица в соответствии с законом или учредительными документами законными представителями юридического лица не являются); других работников (юрисконсультов) - лиц, в чьи служебные обязанности входит регулирование вопросов, связанных с привлечением к ответственности и представлением интересов организации в административно-юрисдикционных органах.            Налицо пример того, как правоприменительная деятельность (в данном случае практика судов арбитражной системы) подсказывает путь к разрешению сложившихся противоречий и проблем.

2.2. Проблемы определения малозначительности административных правонарушений при привлечении к административной ответственности юридических лиц
Проблема малозначительности при привлечении к административной ответственности является весьма новой как для КоАП РФ (где она впервые нашла свое закрепление), так и для правоприменительной деятельности в целом.
Например, арбитражные суды рассматривают две категории дел об административных правонарушениях: о привлечении к административной ответственности и об оспаривании постановлений государственных органов о привлечении к административной ответственности. Порядок рассмотрения таких дел регламентирован главой 25 АПК РФ (соответственно § 1 и 2). В силу их специфики в ходе судебного разбирательства применению подлежат процессуальные положения КоАП РФ, отсылку к которым содержат статьи АПК  РФ.
Нормами арбитражного процессуального права определен предмет доказывания и судебного исследования по названной категории дел. В силу ч. 6 ст. 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности суд проверяет наличие события административного правонарушения, факта его совершения ответчиком, оснований для составления протокола об административном правонарушении, полномочия административного органа на составление протокола, наличие в законе положений об административной ответственности за совершенные действия, а также оснований для привлечения ответчика к административной ответственности.
Согласно ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд обязан проверить законность и обоснованность оспариваемого решения, установить наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.
Предписанная АПК РФ последовательность проверки перечисленных обстоятельств обусловлена закрепленными в КоАП РФ основаниями для отказа в привлечении к административной ответственности (либо отмены ранее вынесенного постановления), определенными как обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении. Общий перечень этих обстоятельств содержится в ст. 24.5 КоАП РФ.
В первую очередь установлению подлежит наличие события и всех элементов состава правонарушения. Если в действиях предполагаемого нарушителя выявлены формальные условия для наступления ответственности, суду следует оценить их, выявив смягчающие и отягчающие административную ответственность обстоятельства и решив вопрос о мере наказания, соответствующей серьезности нарушения.
Вместе с тем, при рассмотрении дела арбитражному суду надлежит руководствоваться п. 3 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, который в качестве дополнительного обстоятельства, исключающего привлечение к административной ответственности, указывает на ст. 2.9 КоАП РФ.
В статье 2.9 КоАП РФ установлено, что: "При малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием". В литературе подобные нормы принято характеризовать как "оценочные", а деятельность по их применению названа разновидностью нетипичного правоприменения. Это связано с отсутствием в законодательстве критериев малозначительности, что заставляет административно-юрисдикционные органы определять их в каждом случае самостоятельно. С одной стороны, данное обстоятельство позволяет учитывать особенности рассматриваемого дела, но с другой - норма о малозначительности иногда применяется необоснованно, что позволяет правонарушителям избегать заслуженного наказания.
Высшими судами неоднократно предпринимались попытки определения малозначительности. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 5 обращалось внимание на то, что "малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений". 
Толкование нормы ст. 2.9 КоАП РФ, данное Пленумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 2 июня 2006 г. N 10, иное. В нем говорится, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Идентичную правовую позицию занял и Конституционный Суд Российской Федерации. В принципе все судебные органы указывали на отсутствие сколько-нибудь значительной опасности (вреда) охраняемым административно-деликтным законодательством для общественных отношений, а также на необходимость учета всех обстоятельств совершенного правонарушения. Тем не менее, приведенные толкования нормы ст. 2.9 вовсе не позволяют всесторонне уяснить содержание понятия малозначительности.
Как указывает О.Н. Шерстобоев, представляется, что малозначительность правонарушения тесно связана с конструкцией его состава. Косвенно на это указывают и позиции высших судов, в которых утверждается необходимость учитывать все обстоятельства административно-наказуемого деяния. Более того, указание на оценку степени причиненного вреда говорит о том, что решающее значение для квалификации малозначительности деяния имеют признаки объективной стороны правонарушения. 
Правоприменителям следует, прежде всего, охарактеризовать действия (бездействие) делинквента. Причем незначительная вредность правонарушений с материальными составами выводится относительно просто (по размеру реального ущерба). Иная ситуация складывается с распространенными в КоАП РФ правонарушениями с формальными составами. 
На заседании Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ 04.09.2008 одним из пунктов повестки было внесение дополнений в Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях». Предложенные дополнения касались проблемы «формальных» составов и освобождения от публично-правовой ответственности при малозначительности правонарушения. Президиуму и Пленуму ВАС РФ предстоит сделать выбор из двух возможных подходов.
Существует ограничительное толкование ст.2.9 КоАП РФ, согласно которому малозначительность может оцениваться только применительно к составам административных правонарушений, предполагающим в качестве обязательного признака наступление определенных последствий правонарушения («материальные» составы). В рамках такого подхода по составам, обязательным признаком которых наступление определенных последствий не является, принято считать, что последствия изначально выходят за рамки предмета доказывания по делу, и поэтому при рассмотрении дела не подлежит исследованию вопрос о малозначительности деяния.
Для решения вопроса о допустимости ограничительного толкование ст. 2.9 КоАП РФ применительно только к «материальным» составам, необходимо, во-первых, выявить, каков правовой и социально-правовой смысл отсутствия последствий в «формальных» составах; и, во-вторых, оценить практические последствия применения ст. 2.9 КоАП РФ только к «материальным» составам.
Совершение правонарушений с формальным составом часто вообще не предусматривает причинение материального вреда конкретным лицам. Здесь следует говорить о нарушении порядка государственного управления в определенной сфере. 
Д.Н. Бахрах объяснял данное обстоятельство следующими причинами: "В одних случаях ущерб очевиден, в других - его исчисление сложно и законодатель не считает нужным обременять правоприменителей установлением еще одного признака состава, в-третьих, существование вредных последствий данного деяния вообще проблематично, хотя наличие вреда от массы аналогичных правонарушений очевидно". Таким образом, отсутствие последствий как обязательного признака состава правонарушения само по себе не означает, что последствий в принципе нет. Поэтому здесь утвердились два подхода: согласно первому подходу, последствием правонарушения с «формальным» составом является дезорганизация режима правового регулирования; согласно второму - правонарушения с «формальным» составом подразумевают последствия в виде реального ущерба охраняемым законом благам, то есть законодатель подразумевает такой ущерб или угрозу его наступления в силу самого совершения деяния.
Согласно социально-правовому подходу к «формальным» составам, правонарушение по своей социально-правовой природе - это деяние, запрещенное под угрозой наказания (иной санкции), поскольку оно приводит если и не к наступлению реального ущерба охраняемым законом благам, то к угрозе такого ущерба. Любое положение законодательства, в том числе об ответственности за публичные правонарушения, является средством, охраняющим не только и не столько само себя или другие положения законодательства, сколько определенные цели, блага, ценности, нравственные или имущественные, общечеловеческие, общественные или частные, которым может быть нанесен реальный ущерб.
В силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, которая необходима для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данное положение воспроизведено в п. 2 ст. 1 ГК РФ. В п. 3 ст. 1 ГК РФ предусмотрено ограничение гражданского оборота также в целях охраны природы и культурных ценностей, что основано на требованиях ст. 42, ч. 2, 3 ст. 44, ст. 58 Конституции РФ.
Также, например, в соответствии с п. 1 ст.6 Федерального закона от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании» технические регламенты принимаются в целях защиты (охраны) жизни или здоровья граждан, имущества, окружающей среды, животных и растений, а также в целях предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. В последнем случае такое предупреждение позволяет охранять различные блага (ценности) путем защиты воли лица, вступающего в определенные отношения, от обмана, поскольку обман может причинить потерпевшему нравственные страдания и имущественный вред, а иногда и ущерб здоровью.
Как следствие, обязанности, запреты и ограничения, в том числе меры ответственности, могут существовать только на основе необходимости защищать указанные выше ценности и блага от реального ущерба или угрозы его наступления, что обусловлено социальными (или социально-психологическими) факторами, а не просто правовой формой как таковой.
Отсутствие указания на последствия в отдельных положениях законодательства о составах публичных правонарушений означает не отсутствие последствий, а усмотрение законодателя, что, по крайней мере, угроза последствий существует в силу самого совершения деяния. Последствия правонарушений не упоминаются в законе не в силу их отсутствия, а в силу их очевидности, не требующей упоминания.
Именно поэтому при столкновении с формальными составами административно-юрисдикционные органы должны оценивать не размер реального ущерба (как результат деяния), а вредоносность противоправного деяния, составляющего объективную сторону правонарушения. Определенное значение здесь может играть способ нарушения правовых норм. Но многие составы административных правонарушений указывают на единственно возможный способ. В таком случае следует вводить дополнительные признаки, характеризующие малозначительность.
Например, для длящихся правонарушений большое значение имеет продолжительность деяния. Так, по экспертным оценкам в Российской Федерации находится значительное количество нелегальных иммигрантов (есть мнение, что их число может достигать до пятнадцати миллионов человек). По отдельности каждый иностранный гражданин - нарушитель иммиграционных правил не способен причинить сколько-нибудь значимый вред российскому правопорядку. Но все вместе они вполне могут рассматриваться в качестве существенной угрозы национальной безопасности. 
По такому же критерию следует оценивать объект административного правонарушения. Малозначительность корреспондирует степени административно-правовой охраны определенных общественных отношений. Причем чем выше второй показатель, тем меньше вероятность признания административного правонарушения малозначительным. Указанное основание может быть использовано для классификации объектов административных правонарушений. Думается, что степень административно-правовой охраны общественных отношений может быть обозначена характером санкций, закрепленных нормами Особенной части КоАП РФ. Так, административисты дискутируют по вопросу  существования в законодательстве "лестницы административных наказаний". Одни авторы считают, что меры административной ответственности в ст. 3.2 КоАП РФ перечислены в зависимости от уровня тяжести. Другие отрицают данное утверждение. Представляется, что первое суждение более обоснованно. Системность - это одно из сущностных качеств права. Большая часть юридических категорий нуждается в упорядочивании с помощью правовых норм, а систематизацию следует рассматривать как высокую степень такой упорядоченности. Санкции в пределах одной отрасли вполне возможно классифицировать по степени их жесткости. Законодатель должен определить уровень тяжести каждой меры ответственности, отведя ей определенное место в "лестнице наказаний". В связи с этим можно констатировать, что минимальная возможность применения малозначительности связана с такими наказаниям, как административный арест, административное выдворение, дисквалификация, административное приостановление деятельности. 
Квалификация правонарушения в качестве малозначительного не должна ограничиваться только оценкой объективных признаков его состава. Состав административного правонарушения представляет собой идеальную модель противоправного наказуемого деяния. Правонарушение - это совокупность всех его конструктивных элементов, отсутствие одного из них делает невозможным применение соответствующей санкции. Степень вредности (опасности) противоправного деяния следует оценивать через всю совокупность элементов, а не какой-то его части. Кстати, в ст. 2.9 КоАП РФ говорится именно о "малозначительности совершенного административного правонарушения", а значит, малозначительность является качеством всего административного правонарушения. В частности, сомнение вызывает освобождение от административного наказания при совершении умышленного деяния. 
Получается, что малозначительность неразрывно связана со всеми элементами состава правонарушения. Решающее значение для применения нормы ст. 2.9 следует признать за объективной стороной, но не нужно недооценивать и субъективные элементы. Так, освобождение от административного наказания уместно лишь при условии, что делинквент осознает последствия нарушения им законодательства, раскаивается, стремится вернуться в рамки российского правопорядка и в дальнейшем не собирается совершать противоправные деяния. А выявить все это без должной характеристики качеств самого субъекта, субъективной стороны правонарушения невозможно. В ином случае теряется поощрительная сущность малозначительности, нивелируется карательная суть административных наказаний. Малозначительность как элемент объективной стороны, а не правонарушения в целом попадала бы в зависимость от стечения случайных обстоятельств. 
Например, имеются случаи, при которых правоохранительные органы выявляют правонарушителя непосредственно после совершения им противоправного деяния или по истечении длительного срока (в ситуациях с длящимися правонарушениями). Но сам по себе указанный факт не должен означать, что первый правонарушитель лучше второго и достоин освобождения от административного наказания.
Утверждая, что последствием правонарушения с «формальным» составом является дезорганизация режима правового регулирования, следует пояснить, что под такой дезорганизацией понимать.
Если считать, что дезорганизация наступает в правовых отношениях, в режиме правового регулирования, а равно, что реальный ущерб подразумевается по характеру деяния теоретически, вне обстановки, в которой деяние совершено, и вины лица, то получается, что ответственность устанавливается за посягательство на абстракцию, а это недопустимо. Как ограничительное толкование малозначительности правонарушений, так и тезис о «дезорганизационном» вреде означали бы, что существует ответственность за деяния, не только не причиняющие реального ущерба охраняемым законом благам, но и не содержащие угрозы такого ущерба, что вступало бы в противоречие с ч. 3 ст.55 Конституции РФ.
Иногда такой подход обосновывается соображениями укрепления законности в отдельных областях правового регулирования, стремлением поддержать уважение к закону. Однако уважение к закону - внеправовая категория, которая по своей природе не может поддерживаться через уважение к одной лишь форме, вне содержания правовых обязанностей, запретов и ограничений, цель которых - охрана (защита) благ и ценностей.
Если же признать, что «дезорганизация» означает определенные отрицательные практические последствия, то такой подход совпадает с представлением о том, что любое правонарушение подразумевает причинение (или угрозу причинения) реального ущерба охраняемым законом благам.
Принцип соразмерности является одним из общеправовых руководящих начал как при формулировании норм законодателем, так и при их толковании гражданами, организациями, административными органами и судами.
Если угроза реального ущерба, как правило, менее опасна, чем реальный ущерб, то почему за реальный ущерб возможно освобождение от ответственности (которая предусмотрена зачастую в большем размере), а за угрозу - нет? Представляется недопустимой ситуация, при которой лицо, совершившее правонарушение с так называемым «формальным» составом и допустившее лишь угрозу причинения ущерба охраняемым законом благам, не подлежало бы освобождению от ответственности при малозначительности угрозы, а лицо, совершившее правонарушение с так называемым «материальным» составом и допустившее реальный ущерб, освобождению от ответственности за малозначительностью подлежало бы.
При таких обстоятельствах очевидное противоречие ограничительного толкования принципу  соразмерности права все равно приведет к выравниванию «живого права». Правоприменитель либо откажется применять ст. 2.9 КоАП РФ вообще, в том числе к материальным составам, ссылаясь на внутреннее убеждение, что малозначительности в конкретном деле не усматривается, либо будет уделять больше внимания различным доводам, влекущим отказ в привлечении к ответственности по формальным признакам, что приведет к нежелательному росту влияния формальных соображений на рассмотрение дел по существу.
Итак, все вышеизложенное позволяет заключить,  что положения о малозначительности публичных правонарушений могут применяться, в том числе, к «формальным» составам и с учетом обстоятельств дела позволяют оценить, не являются ли ущерб или угроза причинения ущерба, охватываемая виной лица, в отношении которого ведется производство, малозначительными и пренебрежимыми. Наступление или угроза наступления реального ущерба подлежат проверке и доказыванию по «формальным» составам если и не с целью установить, совершено ли правонарушение, то с целью установить, не является ли оно малозначительным. С формальной точки зрения малозначительность деяния не связывается в ст. 2.9 КоАП РФ с исследованием вопроса только лишь о причиненных или возможных, подразумеваемых как угроза, последствиях. При исследовании вопроса о малозначительности деяния рассматриваются не только последствия, но и степень ущерба (вреда), охватываемая виной лица, в отношении которого ведется производство.
Таким образом, если малозначительным можно назвать хотя бы один из признаков состава правонарушения - наступившие последствия (подразумеваемая угроза их наступления) или вину в их наступлении (угрозе наступления), то правонарушение является малозначительным. Но если наступившие (или подразумеваемые как угроза) последствия, а также вина в виде возможности предусмотреть такие последствия и непринятия зависящих от лица мер по их предотвращению имеются в существенном объеме, то правонарушение не является малозначительным.
Отсутствие понятия малозначительности в КоАП РФ, наличие разного его понимания в Постановлениях Высших Судов РФ, разнобой в правоприменительной деятельности – все это ставит на повестку дня вопрос – что делать?
 Два варианта ответа можно предложить.
Первый – ликвидировать данный  институт в КоАП РФ, поскольку он, позволяет применять много оценочных элементов, вносит разнобой в судебную практику особенно в  арбитражной системе, где весьма часто дела по ст. 2.9 КоАП РФ проходят все четыре инстанции).
Второй вариант ответа заключается в предложении законодателю определиться и закрепить в КоАП РФ понятие малозначительности при привлечении к административной ответственности.  Мы разделяет вторую точку зрения.
2.3. Проблемы привлечения к административной ответственности юридических лиц за длящиеся административные правонарушения
Одной из нерешенных проблем административного права является вопрос о применении на практике понятия «длящееся правонарушение», предусмотренного частью 2 статьи 4.5 КоАП РФ. Различия в понимании судьями данного термина  приводят к появлению большого количества судебных постановлений Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, призванных исправлять ошибки в толковании норм закона нижестоящими судами. Это ведет к увеличению нагрузки на систему в целом и фактически к появлению прецедента, поскольку отсутствие в законе четкого определения данного понятия вынуждает российские суды вырабатывать в каждом деле подход к возможности отнесения правонарушений в определенной области к категории «длящихся».
Вопрос о том, какое правонарушение считать длящимся, важен для практики, поскольку статья 4.5 КоАП РФ устанавливает срок привлечения к административной ответственности в два месяца (или один год по указанным составам), который по общему правилу начинает течь со дня совершения нарушения, а в случае с длящимся правонарушением - со дня его обнаружения. 
Рассмотрим определения длящего правонарушения, используемые законодателем и теоретиками права. Отметим, что само понятие длящегося правонарушения, применяемое при квалификации того или иного административного противоправного деяния, в основе своей базируется на теоретических разработках и судебной практике, заимствованных из уголовного права и адаптированных к реалиям правоотношений, относящихся к сфере административного регулирования. Однако если в уголовном праве теория длящихся составов в значительной степени разработана и применяется в судебной практике, то в отношении административных правонарушений ситуация обстоит значительно сложнее. Для целей уголовного и административного права в этом вопросе используются сходные понятия и, в связи с этим, в анализируемых дефинициях там, где это возможно для целей настоящего исследования, приводимую аргументацию будем использовать без конкретизации степени общественной опасности нарушения.
Рассмотрим виды правонарушений, которые наряду с длящимися в качестве квалифицирующего признака имеют характеристику длительности.
В первую очередь к таковым следует отнести продолжаемые правонарушения. Актуальность рассмотрения особенностей именно таких нарушений связана, в том числе и с тем, что суды используют это понятие для отграничения длящихся правонарушений от продолжаемых. Так, при рассмотрении дела, связанного с осуществлением незаконных валютных операций, выражающихся в том, что юридическое лицо неоднократно принимало от иностранного контрагента наличные денежные средства в долларах США и евро по распискам и чекам, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в своем Постановлении от 27.10.2005 № А56-11341/05 дал следующую формулировку: «в данном случае "выполнение" объективной стороны правонарушения не длится ("не растянуто" по времени), а представляет собой лишь ряд однородных, но "одномоментных" актов. В связи с этим допустима оценка вмененного деяния как продолжаемого (ряд операций в период с 2001 по 2002 год), но не длящегося».
Теоретики права используют для характеристики продолжаемого правонарушения различные дефиниции. Так, В.К. Бубон продолжаемым предлагает считать такое правонарушение, которое «включает в себя различные эпизоды деятельности. Они (эти эпизоды) могут быть отделены один от другого во времени, но должны быть объединены общим умыслом и общей целью». Отметим, что в этом случае автор рассматривает вину в форме умысла (исключая неосторожность) и обращает внимание на множественность фактов. Сходное определение даёт М.В. Пресняков, считает продолжаемым правонарушение, «которое складывается из ряда тождественных деяний, направленных к одной цели и объединенных единым умыслом». Здесь также присутствует вина в форме умысла и множественность фактов, однако конструкция усилена характеристикой тождественности. Несколько иная позиция представлена в работах других юристов, где под продолжаемым административным правонарушением понимается «совершение одним и тем же лицом нескольких тождественных (сходных) правонарушений, за каждое из которых нарушитель должен привлекаться к административной ответственности». В данном определении присутствует множественность, которая относится к отдельным правонарушениям, на самостоятельности которых настаивает автор. Отметим, что здесь по общему правилу допускается действие (бездействие), а также  вина  в форме умысла (неосторожности), при этом, однако, по неясным основаниям тождественность ассоциирована со сходством. С другой стороны, Т. Гусева считает, что «продолжаемое правонарушение состоит из ряда сходных действий по их направленности, содержанию, которые в совокупности образуют единое правонарушение». В этом определении автор исключает бездействие и, наставая на множественности фактов,  по непонятным причинам предлагает считать правонарушением исключительно полную совокупность действий без уточнения порядка действий в случае, если в этом ряду будет большее или меньшее количество правонарушений. 
Большинство исследователей в своих определениях в той или иной степени акцентируют внимание на наличии у совокупности эпизодов общих признаков, используя для этого формулировки «тождественные» и «сходные». Считаем, что оба понятия не в полной мере соответствуют анализируемому явлению. При этом тождественность следует признать наименее подходящим определением в силу неопределенности самого понятия, в большей степени характеризующегося свойствами  «совпадение», «идентичность», «абсолютное сходство». Использование понятия «сходный» также не в полной соответствует анализируемой ситуации из-за близости к понятию «аналогичный».  Ответственность за аналогичное правонарушение предусматривается в КоАП РФ в ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ. Под аналогичным правонарушением, указанным в этой статье, следует понимать совершение должностным лицом сходного нарушения законодательства о труде и охране труда (например, первый раз должностное лицо не произвело расчет при увольнении одного сотрудника, а позднее - при увольнении другого работника). Очевидно, что аналогичность правонарушений представляет собой самостоятельную категорию и, с нашей точки зрения, приведённый пример, для характеристики нарушений в котором вполне может использоваться также формулировка «сходные», показывает  нецелесообразность использования конструкции «сходные правонарушения» в дефиниции продолжаемого правонарушения.    
Сформулируем критерии, которым, по нашему мнению, должно удовлетворять понятие «продолжаемое правонарушение»:
- наличие множественности дискретных во времени эпизодов;
- возможность его совершения в форме действия или бездействия;
- вина может выражаться  в форме умысла или неосторожности;
- эпизоды должны иметь совпадающие существенные признаки. 
Дискретность правонарушений, обладающих совпадающими существенными признаками, предполагает разграничение продолжаемого и повторного правонарушений.  Повторность предусмотрена многими статьями КоАП РФ и означает совершение одним и тем же лицом однородного правонарушения, за которое оно уже подвергалось административному наказанию. Ключевым в данном случае является состояние административной наказанности. Этот квалифицирующий признак служит обстоятельством, отягчающим ответственность, и влечет за собой применение более строгого административного наказания. В соответствии со ст. 4.6 КоАП РФ лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания.  Таким образом, именно состояние наказанности позволяет отделить повторное нарушение от продолжаемого, при этом для последнего характерно отсутствие на момент его выявления состояния наказанности за эпизоды, относящиеся к продолжаемому правонарушению. Следует отметить, что статья 4.6 КоАП РФ отнюдь не исключает возможности повторного совершения продолжаемого правонарушения.
Таким образом, анализ использовавшихся административистами определений позволяет констатировать, что каждое из них имеет свои недостатки. В этой связи для целей настоящего исследования определим продолжающееся правонарушение как множество дискретных во времени эпизодов, характеризующихся отсутствием состояния наказанности и имеющих совпадающие существенные признаки, которые позволяют  квалифицировать любое подмножество этих эпизодов как единое правонарушение.
Анализ проблемы определения понятия продолжающегося правонарушения связан с тем, что в свете отсутствия закрепления данных понятий и оснований их разграничения в судебной практике возникает ряд сложностей. Для примера можно обратиться к Постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ №1097/08 от 8.07.2008. Данное дело касалось осуществления предпринимательской деятельности по перевозке пассажиров по  регулярному маршруту без согласования с областной администрацией графика движения и на автобусе, не имевшем «одобрения типа транспортного средства». Протоколом было зафиксировано совершение 25 нарушений, выражавшихся в выходе автобуса на рейс. При этом нарушения были установлены по путевым листам и зафиксированы в одном протоколе. Суды, рассматривавшие данное дело, исходя из не ежедневного характера осуществления перевозок и наличия путевых листов,  приходили к заключению о возможности привлечения предпринимателя к ответственности за каждое из указанных в протоколе нарушений в отдельности. Однако Высший Арбитражный Суд в своем постановлении не только указал на незаконность фиксирования в одном протоколе нескольких нарушений, но и признал, что все 25 выходов автобуса на маршрут будут образовывать единое длящееся нарушение, предусмотренное ч.4 ст.14.1 КоАП РФ. Представляется, что, тем не менее, основанием подобной классификации послужило именно отсутствие соответствующих документов, поскольку в ряде других случаев совершение схожих действий не попадало под понятие «длящегося правонарушения».
Перейдем теперь к рассмотрению особенностей длящегося правонарушения.	
Несомненно, основной на сегодняшний день является трактовка, данная в пункте 14 действующего Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ» (далее – Постановление Пленума ВС РФ №5), где разъяснено, что  «длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом».       Предлагаются и иные определения длящегося правонарушения, такие как «под длящимся административным правонарушением понимается конкретное деяние, предусмотренное настоящим Кодексом, сопряженное с последующим длительным и непрерывным невыполнением обязанностей, возложенных на физическое лицо законом под угрозой административного наказания. Административное правонарушение начинается со дня совершения такого деяния и заканчивается вследствие действий лица, его совершающего, свидетельствующих о прекращении им продолжения административного правонарушения, или с наступлением событий, препятствующих дальнейшему совершению административного правонарушения».
Для уяснения сущности длящегося правонарушения важным является определение сроков его начала, обнаружения, окончания и прекращения. 
Началом длящегося правонарушения целесообразно считать какое-либо действие или акт бездействия, имеющие в основе умысел или неосторожность. Необходимо учитывать особенности конструкции административных составов, в которых большая часть признаков закреплена не в охранительных нормах КоАП РФ, а в регулятивных нормах права различных отраслей российского законодательства. В связи с этим, аргументированной представляется позиция, когда под сроком как квалифицирующим признаком правонарушения понимается установление законодателем календарной даты (не позднее 20 числа следующего месяца, до 15 числа месяца, следующего за месяцем отгрузки товара, и т. д.) или периода времени, позволяющего определить такую календарную дату (не позднее 45 дней со дня совершения операции, в течение 90 дней).
Момент обнаружения длящегося правонарушения является не менее актуальным вопросом в судебной практике, т.к. в силу ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ именно с него исчисляется срок давности для привлечения к административной ответственности. 
Указание необходимости обнаружения длящегося правонарушения присутствует в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 5, где указано, что «днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения». В указанном Постановлении фактически дословно повторена позиция, изложенная в п. 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях».
Вместе с тем, буквальное следование приведенным определениям в ряде случаев не в полной мере согласуется с порядком возбуждения дела об административном правонарушении. Дело в том, что в силу п. 1 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ возбуждение дела связано с получением достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. На момент составления протокола об административном правонарушении у уполномоченного лица могут отсутствовать все необходимые документальные подтверждения. Время, необходимое для их сбора, может  превышать давностный срок и, в результате в возбуждении дела будет отказано по истечении срока давности. Такие ситуации возникают, например, при назначении по материалам проверки соответствующей экспертизы. Эту позицию аргументирует, в том числе Т.А. Щелокаева, которая предлагает под обнаружением длящегося правонарушения понимать «получение должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, документально подтвержденных данных о противоправном неисполнении субъектом публичной обязанности». Аналогичной точки зрения придерживается А. Каширин, который при этом уточняет, что получение должностным лицом, уполномоченным составлять протокол об административном правонарушении, документально подтвержденных данных о противоправном неисполнении субъектом публичной обязанности  «фиксируется не только в акте проверки, но и в протоколе об административном правонарушении». При этом остаётся невыясненным, какие действия следует предпринять в случае назначения экспертизы, т.к. получается, что акт и протокол могут быть составлен только после её завершения.
Вместе с тем, приведенная позиция также имеет изъяны, связанные с возможностью фактического затягивания времени уполномоченными органами с мотивировкой необходимости получения различных документальных подтверждений.
Моментом окончания длящегося правонарушения принято считать наступление хотя бы одного из событий: действий самого лица, направленных на прекращение правонарушения (например, исполнение возложенной на него обязанности, явка в уполномоченный орган с заявлением о совершенном правонарушении); вмешательства уполномоченных органов (например, изъятие противоправно хранимого имущества); наступления событий, однозначно препятствующих дальнейшему совершению правонарушения (например, утрата лицом противоправно хранимого имущества).
В этой связи целесообразно обратить внимание на особенность длящегося правонарушения, связанную с различием момента юридического окончания правонарушения и момента прекращения противоправного поведения (состояния). Оконченным считается правонарушение,  характеризующееся полной реализацией его объективной и субъективной сторон, когда в деянии усматриваются все признаки состава правонарушения, предусмотренные законом. Применительно к длящимся нарушениям это состояние наступает при составлении уполномоченным лицом протокола об административном правонарушении, после чего возможно привлечение нарушителя к ответственности. Прекращение противоправного поведения (состояния) имеет место, когда лицом никакие противоправные действия уже не совершаются либо когда государство в лице уполномоченных органов пресекает правонарушение.
 Сущностным отличием длящихся правонарушений от недлящихся (совершённых) является то обстоятельство, что, зачастую, в момент юридического окончания нарушения нарушитель ещё находится в состоянии противоправного поведения, т.е. до его фактического прекращения (до момента завершения противоправного поведения  или состояния). Таким образом, в этой ситуации длящееся правонарушение является оконченным, однако противоправное действие или бездействие продолжает длиться до его прекращения. Отметим, что такое понимание позволяет среди длящихся правонарушения выделить две группы. К первой относятся правонарушения, которые на момент обнаружения характеризовались прекращением противоправного состояния (например, по инициативе нарушителя). Их можно определить как оконченные при отсутствии противоправного состояния. Ко второй группе относятся правонарушения, которые продолжались на момент их обнаружения – оконченные при нахождении в противоправном состоянии.
Более того, исследователи отмечают, что исполнение неисполненной в срок публичной обязанности, как правило, не приводит к восстановлению нарушенного порядка оперативного государственного управления. Следовательно, применение мер ответственности к такому нарушителю неэффективно, потому что несвоевременно. Однако  само по себе неисполнение обязанности до истечения соответствующего срока вообще не имеет признака противоправности, поскольку нарушение вообще не начиналось.
Своеобразную  позицию занимает Д.А. Вавулин, когда при исследовании ситуации непредставления эмитентом или профессиональным участником рынка ценных бумаг инвестору по его требованию предусмотренной законодательством информации (правонарушение предусмотрено ч. 1 ст. 15.19 КоАП РФ),  он приходит к выводу, что  в случае представления недостоверной информации «моментом совершения правонарушения будет являться момент представления такой информации, поэтому правонарушение не будет длящимся». 
 Можно предположить, что инвестор и уполномоченные органы обнаружат недостоверность информации спустя длительное время. В рамках предложенного подхода такое правонарушение вполне может быть признано оконченным при нахождении в противоправном состоянии. Применительно к данному примеру возможно использование категории «ненадлежащее выполнение». На необходимость дополнения формулировки Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 5 «невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности» признаком «ненадлежащего выполнения» указывает и Д.Н. Бахрах. Аналогичное дополнение авторы предлагают ввести и в формулировку «в случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия», которая, по мнению авторов, должна выглядеть как «в форме бездействия или ненадлежащего выполнения». Анализируя ситуацию, аналогичную описываемой Д. А. Вавулиным, авторы считают «неприемлемым мнение о том, что данное правонарушение не является длящимся и считается оконченным в момент истечения установленного срока для представления необходимых документов». В обоснование такой позиции приводится аргументация, связанная с тем, что истечение законно установленного срока для представления информации инвестору не влечет прекращение соответствующей обязанности эмитента (профессионального участника рынка ценных бумаг). Представляется, что в основе представленных разногласий лежит всё та же недооценка юридической природы правового состояния, в котором оказывается лицо с момента невыполнения в установленный срок соответствующей обязанности. Квалификация наличия противоправного состояния (нарушения) или его последствий (результатов) является во многом ключевой во всей проблематике длящихся правонарушений. 
Перейдём к рассмотрению иных дефиниций и характеристик длящегося правонарушения. Отметим, что в формулировке Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 5 отсутствует указание на то, что для отнесения правонарушений к длящимся необходимым условием является продолжение правонарушения на момент его обнаружения. Таким образом, согласно этой формулировке к длящимся могут быть отнесены как оконченные при отсутствии противоправного состояния, так и оконченные при нахождении в противоправном состоянии.
В связи с этим ряд исследователей при определении длящегося правонарушения акцентировали внимание на необходимости факта нахождения в противоправном состоянии при составлении протокола  об административном нарушении. Так, Э.А. Кононов предлагает длящимся считать «правонарушение с непрерывным осуществлением единого состава противоправного действия (бездействия), которое пресекается его обнаружением». Близкой по смыслу позиции придерживается И.И. Лукашук, настаивая на том, что нарушение является длящимся лишь в том случае, если «на протяжении всего периода сохраняет свою силу соответствующее обязательство и продолжает существовать событие, которое должно было быть предотвращено». Таким образом, эти авторы предлагают считать длящимися только правонарушения второй выделенной нами группы, а именно оконченные при нахождении в противоправном состоянии. 
Данная позиция находит подтверждение и в судебной практике. Так, в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 28.03.2005 г. №А56-28518/04 было указано, что «характерной особенностью длящихся правонарушений является то, что противоправное деяние продолжается в момент его выявления. Именно эта особенность обусловливает иной порядок исчисления давностного срока, поскольку невозможно определить момент совершения длящегося правонарушения».
Сущностной характеристикой длящегося правонарушения является его непрерывность. 
На необходимость наличия непрерывности указывают подавляющее большинство исследователей-административистов.
С нашей точки зрения именно непрерывность является ключевым положением, позволяющим отграничить длящееся правонарушение от продолжающегося, включающего множество дискретных во времени эпизодов. Именно этот квалифицирующий признак позволил судам во многих случаях относить правонарушения к недлящимся. При этом, однако, в силу отсутствия законодательно закреплённого понятия продолжаемого правонарушения, судами использовались различные определения, такие как «многоэпизодное»
 или  «ряд однородных, но "одномоментных" актов». Интересно, что в последнем случае суд посчитал, что «допустима оценка вмененного деяния как продолжаемого». При этом в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного  округа от 30.04.2004 № А56-32554/03 в случае с совокупностью правонарушений обращалось внимание на то, что «следует отличать от совершенных повторно (неоднократно) однородных правонарушений, а также длящихся и продолжаемых правонарушений». 
Само понятие непрерывности, в отличие от дискретности, предполагает полное отсутствие промежутков времени нахождения в ином состоянии. Такое понимание непрерывности во времени близко к формулировке «ежедневно и круглосуточно» в отличие от, например, «в рабочее время в рабочие дни».
Следующей сущностной характеристикой длящегося правонарушения является продолжительность во времени. На этом также акцентируют внимание большинство правоведов, используя, в том числе, такие характеристики, как «в течение более или менее продолжительного периода» времени, или предпочитая в аналогичном определении вместо «продолжительного периода времени» формулировку «длительного времени»
 или «протяженное во времени». Характеристика длительности (продолжительности, протяжённости) представляется весьма относительным понятием, т.к. любое действие не может осуществляться вне времени. Можно говорить только о незначительности (или, наоборот, существенности) временного промежутка, в течение которого деяние осуществлялось, для целей рассмотрения конкретного дела.
 Для аналогичных целей Д.Н.Бахрах предлагает использовать следующую формулировку: «истечение срока, необходимого и достаточного для исполнения соответствующей обязанности». При этом,  достаточность срока для исполнения обязанности должна решаться для каждого случая отдельно. Для характеристики длящегося правонарушения может использоваться осознание того, что длительным может признаваться срок, многократно превышающий период времени, необходимый и достаточный для исполнения соответствующей обязанности с учётом наличия реальных возможностей по её исполнению.
Отдельные авторы помимо проанализированных сущностных особенностей длящегося правонарушения акцентируют внимание на иных его аспектах. Т.А. Щелокаева обращает внимание на то, что следует исходить из анализа такого признака объективной стороны вменяемого состава правонарушения, как срок исполнения юридической обязанности. Автор предлагает конкретизировать «указание на срок» в виде «указание на срок как календарную дату или периода времени, позволяющего определить такую календарную дату». Применительно к анализируемым формулировкам такой подход предполагает уточнить использованную, в том числе, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 5 формулировку «предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку» в виде «предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку как календарной дате или периода времени, позволяющего определить такую календарную дату».
Следует обратить внимание также на неоднородность юридических обязанностей, неисполнение которых может квалифицироваться как длящееся правонарушение. Это могут быть как запретительные нормы, например, незарегистрированное средство массовой информации не может издавать свою продукцию (ст. 13.21 КоАП РФ), так и нормы, наоборот, понуждающие совершить определенные действия, например, законные распоряжения должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), должны быть исполнены (ст. 19.4 КоАП РФ). Причем первая юридическая обязанность может быть не исполнена только действиями, а вторая - путем отказа от совершения предписанных действий, т.е. - бездействием. Таким образом, автор делает вывод о том, что «характер юридической обязанности является объективным критерием по отнесению административных правонарушений к числу длящихся».
С другой стороны, Т.А. Гусева и Е.Е. Владыка предлагают обратить внимание на необходимость ответа на вопрос: обладает ли само нарушение, а не его результат признаком продолжительности. Отделение нарушения от результата представляется весьма сложным и неоднозначным. Интерес представляет Решение арбитражного суда Новгородской области от 11.04.2007 г. по делу № А44-755/2007, по которому включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя, было признано длящимся нарушением, поскольку «указанные договора продолжали действовать до момента обнаружения Управлением имеющихся в них несоответствий требованиям закона». В данном случае, очевидно, что длительный характер будет носить именно результат определенного действия.
Принятие решения о том, что является нарушением, а что - его результатом, имеет свои сложности в различных областях. Описан случай, когда в постановлении Юрлинского районного суда Коми-Пермяцкого автономного округа от 21 декабря 2004 г. при рассмотрении дела об обжаловании постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 7.1 КоАП РФ в связи с тем, что лицо самовольно увеличило размер земельного участка, было указано, что самовольное занятие земельного участка не является длящимся. Автор полагает, что «такое толкование закона не является верным». 
Во-первых, при самовольном занятии земельного участка, лицо, хотя и может совершить данное действие «одномоментно», например, установив заграждение по периметру самовольно занятого участка, в дальнейшем продолжает незаконно владеть и (или) пользоваться данным земельным участком. Тем самым процесс, когда лицо самовольно занимает земельный участок, имеет продолжительный во времени характер.
Во-вторых, как правило, трудно установить момент совершения активных действий, направленных на самовольное занятие земельного участка, а дата совершения правонарушения имеет важнейшее процессуальное значение для определения срока привлечения к административной ответственности за правонарушения, не относящиеся к длящимся. Таким образом, если допустить, что самовольное занятие земельного участка не является длящимся, это создаст возможность правонарушителю избежать административной ответственности, заявив, что само действие по захвату земельного участка было совершено более чем за 2 месяца до момента обнаружения факта правонарушения соответствующими государственными органами.
Другой областью, где отделение нарушения от результата является дискуссионным понятием, является налоговая сфера. Так, авторы считают, что искажение данных бухгалтерского учета является нарушением, а наличие в течение длительного времени этих искажённых данных в бухгалтерской отчётности является его результатом, аргументируя свою позицию тем, что «после того, как это нарушение окончено, никакой противоправной деятельности предприятие уже не осуществляет, соответственно нет продолжительности нарушающего КоАП РФ поведения».
Разъяснение, приведенное в  Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 5, «срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока», - фактически отрицает длящийся характер неуплаты налога.
С такой позицией категорически не соглашаются как налоговые органы, так и  теоретики налогового права. Для обоснования своей позиции исследователи приводят различные аргументы. Так, С.Н. Гладких считает, что налоговые преступления относятся к категории длящихся, поскольку они сопряжены с последующим длительным невыполнением установленной в п.1 ст.23 НК РФ обязанности налогоплательщика своевременно и в полном размере уплачивать налоги. 
Опираясь на то, что в КоАП РФ отсутствует нормативно установленный срок, в течение которого существует обязанность по уплате налога, Д.В. Тютин приходит к выводу, что привлечение к ответственности по статье 16.22 КоАП РФ формально может быть произведено и по истечении многих лет со дня пропуска срока уплаты налогов и сборов, подлежащих уплате в связи с перемещением товаров через таможенную границу РФ. В основе такого подхода лежит тот факт, что неисполненная в срок обязанность по уплате налога продолжает существовать до момента уплаты налога или до наступления иных обстоятельств, с которыми законодательство связывает прекращение этой обязанности (ст. 44 НК РФ). Однако законодательством не предусмотрено такое основание прекращения обязанности по уплате налога, как истечение некоторого срока с момента ее образования (или с момента, до которого он должен был быть уплачен). Таким образом, независимо от момента обнаружения факта неуплаты налога можно констатировать, что противоправное состояние продолжается.
Представляется, что в основе большинства неоднозначностей при отнесении к категории длящихся правонарушений  в налоговой сфере лежит именно отсутствие четкого отграничения нарушения как процесса нахождения в противоправном состоянии от результата этого нарушения, в том числе зафиксированного в бухгалтерских документах. С нашей точки зрения, применительно к налоговому законодательству проблема отграничения нарушения от его результата требует дополнительных углубленных теоретических исследований системного характера и выходит за рамки настоящей работы.
Проблема пресечения продолжительных во времени нарушений актуальна не только для Российской Федерации. Так, И.И. Лукашук приводит пример, когда в решении арбитража по делу "Трейл Смелтер" обязательство предотвращения трансграничного загрязнения атмосферы рассматривалось как длящееся на протяжении всего периода продолжающегося выброса загрязнителей. В том же источнике приводится пример квалификации противоправного деяния как  длящегося из практики Европейского суда по правам человека при определении его юрисдикции, т.к. юрисдикция этого суда ограничена деяниями, имевшими место после того, как государство-ответчик стало участником договоров, установивших право отдельных лиц на обращение в суд с петицией. Так, в деле «Папамихалопулос и другие против Греции» не связанная с официальной экспроприацией конфискация имущества имела место за 8 лет до признания Грецией юрисдикции Европейского суда. Суд определил, что в данном случае имело место длящееся нарушение права на мирное использование имущества, предусмотренное ст. 1 Протокола I к Конвенции, продолжавшееся и после того, как Протокол стал обязательным для Греции. На этом основании суд признал, что обладает юрисдикцией в отношении данного дела.
В целом, длящимися противоправными деяниями международными судами в большинстве случаев признаются:
продолжающееся нарушение дипломатического иммунитета,
поддержание с помощью силы колониального господства,
противоправная оккупация территории другого государства.
принятие закона, противоречащего международному обязательству государства, но непосредственно не ведущего к его нарушению.
Определённый интерес представляет последний случай, поскольку здесь принимается во внимание тот факт, что непосредственно нарушение наступает лишь после начала применения закона, который противоречит обязательству. Сам факт принятия такого закона может рассматриваться как подготовительное действие. Тем самым подчёркивается необходимость всестороннего рассмотрения обстоятельств дел, в ходе которого необходимо разделять подготовительный период, который не является правонарушением.
	Определение времени, в течение которого длится нарушение международных обязательств, было дано в ст. 14 Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 12 декабря 2001 г. № 56/589 «Ответственность государств за международно-противоправные деяния». Пункт 2 указанной статьи гласит, что «нарушение международного обязательства деянием государства, носящим длящийся характер, продолжается в течение всего периода, во время которого данное деяние продолжается и остается не соответствующим международному обязательству». В то же время пункт 1 указанной статьи обращает внимание на затронутую в настоящем исследовании проблему отграничения нарушения от его результата и определяет, что «нарушение международного обязательства деянием государства, не имеющим длительного характера, имеет место в момент, когда деяние совершено, даже если его последствия сохраняются». Приведенные формулировки позволяют констатировать их весьма общий характер. Интерес в данном случае представляет скорее закрепление возможности признания нарушения недлящимся в условиях, когда последствия нарушения сохраняются.
Представляет интерес опыт законодателей стран постсоветского пространства при определении длящегося правонарушения. В настоящее время Белоруссия и Казахстан уже ввели соответствующие законодательные дефиниции.
 
На основании вышеизложенного материала представляется обоснованным относить к категории длящихся нарушений только те, при обнаружении которых лицо продолжало находиться в противоправном состоянии.
Однако проблема длящихся правонарушений не исчерпывается вопросом формулирования определения данного понятия. Анализ судебной практики позволил нам выделить ряд иных спорных моментов. 
Следует обратиться к Постановлению кассационной инстанции Федерального Арбитражного Суда Центрального округа № А35-1195/07-С22. В этом случае суд квалифицировал как длящееся правонарушение отсутствие лицензии на эксплуатацию пожароопасных производственных объектов при фактическом осуществлении данной деятельности. При этом суд исходил из того, что нарушение было обнаружено полномочным должностным лицом 4 декабря 2006 года, что подтверждается выданным предписанием, по которому общество должно было устранить до 25 января 2007 года. Соответственно протокол об административном нарушении был составлен 7 марта 2007 года с последовавшей через два дня подачей заявления в суд. Разумеется, наложение административного наказания, согласно ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ, не освобождает лицо от выполнения соответствующей обязанности, но в данном случае можно предположить, что имеет место заблуждение государственного органа, причина которого связана с недостаточной степенью законодательной конкретизации понятия длящегося преступления.
Законодательство не предусматривает приостановления течения срока давности привлечения к ответственности на основании подачи заявления в суд. Эта проблема должна рассматриваться не столько в свете изучения понятия длящего правонарушения, она имеет межотраслевой характер. В случае с длящими правонарушениями она имеет характеризуется определенными особенностями.   В случае, когда суд первой инстанции, рассматривая дело о длящемся правонарушении, привлекает лицо к административной ответственности, то течение срока давности прекращается (оно может быть продолжено со дня отмены акта о привлечении к ответственности). Если в ходе последующих судебных проверок и повторного рассмотрения дела решение первой инстанции остается в силе, то привлечение к ответственности будет иметь место. Однако если суд первой инстанции не счел возможным привлечь ответчика к административной ответственности, то к моменту повторного рассмотрения дела срок привлечения к ответственности может уже истечь. Данная проблема особенно актуальна в отношении длящихся правонарушений, поскольку судьи низших инстанций могут иметь отличное от высших судов мнение о содержании данного понятия, в результате чего привлечение к административной ответственности окажется невозможным. К примеру, в Постановлении № Ф08-2666/05-1069А от 21 июня 2005 года Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа, отменив решение нижестоящих судов, признал эксплуатацию химически опасных производственных объектов без специальной лицензии длящимся правонарушением, однако в результате того, что двухмесячный срок со дня составления протокола о нарушении к моменту кассационного рассмотрения истек, в привлечении предприятия к административной ответственности было отказано.
Иной особенностью длящихся правонарушений является то, что они могут продолжаться и после вынесения постановления о привлечении к ответственности. В данном случае следует обратить внимание, что возможно возникновение некоего заблуждения, связанного с тем, что повторная проверка формально фиксирует одно длящееся правонарушение, от ответственности за которое лицо могло быть освобождено по причине истечения сроков давности. Представляется, что в данном случае правильнее будет трактовать повторно обнаруженное нарушение как новый административный проступок. Подобная точка зрения высказывается Семнадцатым Апелляционным Арбитражным Судом в Постановлении № 17АП-7826/2008-АК от 30.10.2008, в котором нарушение правил пожарной безопасности было признано длящимся правонарушением. После первого обнаружения данного нарушения в результате проверки с 16 июля по 17 сентября 2007 года было вынесено предписание от 19 сентября 2007 года о необходимости его устранения. В результате повторной проверки  и составления по ее итогам протокола от 8 августа 2008 года было вновь зафиксировано нарушение правил пожарной безопасности. Именно на основании протокола от 8 августа 2008 года суд счел возможным привлечь нарушителя к административной ответственности. 	С учетом того, что данный подход является предпочтительным, представляется необходимым в КоАП РФ закрепить момент, с которого появляется возможность для повторного привлечения к ответственности за длящее правонарушение.
По итогам анализа постановлений Высшего Арбитражного Суда РФ можно сделать некоторые обобщающие выводы. 
Длящимся правонарушением Высший Арбитражный Суд РФ признал:
отсутствие лицензии на эксплуатацию пожароопасных производственных объектов, за что предусмотрена ответственность ст. 14.1 КоАП (Постановлению кассационной инстанции Федерального Арбитражного Суда Центрального округа по делу № А35-1195/07-С22 от 18 июля 2007);
отсутствие специального разрешения (лицензии) на эксплуатацию химически опасных производственных объектов, за что предусмотрена ответственность ст.14.1 КоАП (Постановление Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа № Ф08-2666/05-1069А от 21 июня 2005 года);
невыполнение условия лицензионного соглашения, за что предусмотрено ответственность ст.7.3 КоАП РФ (Постановление Президиума ВАС РФ № 9199/07 от 26 февраля 2008 года);
отсутствие лицензии при реализации аптечек первой помощи (автомобильных), за что предусмотрена ответственность ст.14.1 КоАП, поскольку такая деятельность признается фармацевтической (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ №11938/07 от 19 февраля 2008 года).
Следует обратить особое внимание на дело, связанное с реализацией аптечек первой помощи, поскольку ключевым в данном случае стало отсутствие соответствующей лицензии. В Постановлении № 137/07 от 26 июня 2007 года Президиум ВАС РФ зафиксировал, что продажа товара с превышением предельного размера оптовой торговой надбавки не может квалифицироваться как длящееся правонарушение, поскольку его объективная сторона заключается в «осуществлении конкретной торговой операции (сделки купли-продажи, поставки), то есть нарушением является деяние, носящее одномоментный характер». При этом следует особое внимание уделить тому, что неоднократность реализации товара по завышенной цене в данном случае не образовывала состав длящегося правонарушения. Также длящимися правонарушениями не были признаны неприменение контрольно-кассовой техники, за что предусмотрена ответственность ст.14.5 КоАП, неоприходование выручки в кассу, квалифицированное по ст. 15.1 КоАП . В последнем случае суд специально воспроизвел следующее утверждение: «невыполнение предусмотренной нормативными правовыми актами обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением». Также было разъяснено, что данное правонарушение имело своим началом и концом непосредственно день получения выручки и ее неоприходования в кассу. По схожему основанию, а именно со ссылкой на то, что объективная сторона нарушения характеризовалась совершением конкретной платежно-расчетной операции, не было признано длящимся правонарушением и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным в утвержденном бюджете либо ином документе, являющемся основанием для получения бюджетных средств, ответственность за которое предусматривается ст. 15.14 КоАП РФ (Постановление Президиума ВАС РФ № 16246/04 от 11 мая 2005 года). В этом же Постановлении приведено и более общее разъяснение в связи с рассматриваемым вопросом «нецелевое   использование  бюджетных  средств  не  может   быть   отнесено   к  категории  длящихся  правонарушений».        
	Отдельного анализа заслуживает постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного  округа от 28.03.2005 г. по делу № А56-28503/04. Юридическое лицо, которое должно было зачислить валютную выручку к установленному законом сроку (91-й день с даты фактического пересечения товаром таможенной границы Российской Федерации) 07.08.2002 г., не выполнило этой обязанности, а зачислило выручку 10.04.2003 г. По итогам административного расследования таможенный орган составил в отношении заявителя протокол от 01.12.2003 об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 16.17 КоАП РФ. Соответствующее постановление вынесено таможенным органом 15.01.04 г. Приведём выдержку из указанного Постановления суда: «Начиная с 91-го дня, от даты фактического пересечения товаром таможенной границы Российской Федерации, общество противоправно не зачисляет валютную выручку на счет в уполномоченном банке вплоть до 10.04.03. В указанный временной период общество совершает длящееся административное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 16.17 КоАП РФ (незачисление валютной выручки). С момента поступления валютной выручки на счет общества данное правонарушение прекращается, а репатриация этой выручки с нарушением срока образует объективную сторону состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 16.17 КоАП РФ (нарушение порядка зачисления валютной выручки). При этом такое правонарушение не является длящимся, так как представляет собой одномоментное действие - зачисление валютной выручки с нарушением установленного срока. Согласно материалам дела валютная выручка поступила на счет общества 10.04.2003 (день совершения правонарушения), тогда как оспариваемое постановление вынесено таможенным органом 15.01.2004, то есть в пределах годичного срока давности, предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ.»
Анализируемое решение представляет интерес с нескольких точек зрения. Во-первых, суд в явном виде указал на возможность «переквалификации» длящегося правонарушения в недлящееся (совершённое). Во-вторых, в данном случае после зачисления выручки правонарушение стало подпадать под действие другой части статьи той же КоАП РФ, чего может не случиться при других правонарушениях. И, наконец, в-третьих, так как на основании упомянутого разъяснения  Постановлении Пленума Верховного Суда РФ № 5 «срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока», то это означает, что в аналогичной ситуации нарушителю вообще не следует зачислять выручку. Такой вывод следует из того, что это правонарушение недлящееся и до истечения годичного срока давности оставалось менее месяца (а таможня вынесла постановление через 9 месяцев). 
Таким образом, указанное разъяснение Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 5 фактически лишает мотивации нарушителя к прекращению противоправного состояния в связи с тем, что действия по исправлению ситуации с одной стороны, привлекут внимание к имеющемуся правонарушению и, с другой стороны, «отодвинут» срок давности пропорционально длительности противоправного состояния.
Не согласен с сутью Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 5 в части формулировки "невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному сроку не является длящимся правонарушением" и Д.Н. Бахрах, который характеризует его как «положение, которое трудно признать обоснованным, четким, полезным», призывая наоборот, признавать такие правонарушения длящимися. Критикуя действующую позицию, нашедшую отражение, в том числе, в решениях ряда арбитражных судов, автор утверждает, что признание таких правонарушений недлящимися «не является верным, если истечение срока для исполнения законно установленной обязанности не влечет ее прекращение». 
На основе проанализированных подходов к понятию длящегося правонарушения, сформулируем критерии, которым, по нашему мнению, должно удовлетворять понятие «длящееся правонарушение»:
- определять наличие единого правонарушения, отграниченного от множественности дискретных во времени эпизодов;
- определять непрерывность деяния, которое может быть выявлено в любой момент времени;
- учитывать возможность реализации в форме невыполнения или ненадлежащего выполнения лицом обязанности, правомерно возложенной на него как законом, так и подзаконными актами;
- содержать указание на возможность привлечения виновного лица к административной ответственности
- учитывать возможность реализации в форме  действия или бездействия;
- учитывать возможность реализации в форме  умысла или неосторожности;
- распространяться на физические и юридические лица;
- определять момент окончания правонарушения по различным основаниям;
- определять порядок отнесения к длящимся правонарушениям случаи невыполнения лицом обязанности, которая должна быть выполнена к определенному сроку, в том числе, когда данная обязанность не прекращается как с наступлением срока выполнения обязанности, так и после наступления этого срока по различным основаниям; 
- определять порядок исчисления срока, к которому указанная обязанность должна быть выполнена;
- определять порядок привлечения к ответственности за новое длящееся правонарушение, обеспечивающий отделение одного правонарушения от другого.
Итак, рассмотрев особенности длящихся правонарушений, можно обозначить следующее. 
В российской правоприменительной практике длительное время имеет место значительное рассогласование в решениях судов различных инстанций в вопросе квалификации длящихся правонарушений и, соответственно, начала течения срока давности таких правонарушений. 
Разъяснения, данные в п.14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ», позволили в значительной мере систематизировать правоприменительный подход к квалификации длящихся правонарушений. Вместе с тем, судебная практика за прошедший период выявила отдельные аспекты, требующие уточнения, дополнения и конкретизации соответствующих формулировок.
Представляется необходимым и своевременным осуществить законодательное закрепление соответствующих положений путем внесения изменений в КоАП РФ в части определения понятия «длящееся правонарушение», установления его основных элементов (признаков) и четкого указания на то, что считать днем обнаружения длящегося административного правонарушения.
Представляется целесообразным дополнить статью 4.5 КоАП РФ примечанием, содержащим   определение длящегося правонарушения. 


                                                          Заключение
Итак, административная ответственность юридических лиц – важнейший институт административного права, в настоящее время нуждающийся в модернизации для более эффективной защиты невластных субъектов, а также для более четкой и слаженной работы всех юрисдикционных органов, применяющих КоАП РФ к юридическим лицам. 
В связи с этим предлагаем некоторые изменения в КоАП РФ: 
Во-первых, предлагаем унифицировать понятие административной ответственности как таковой.
Ни в действующем КоАП РФ, ни в ранее действовавших актах кодификации не было сформулировано единого понятия административной ответственности. В то же время представляется необходимым выработать единое определение административной ответственности для всех субъектов такой ответственности в соответствии с принципом равенства перед законом лиц, совершивших административное правонарушение (ст. 1.4 КоАП РФ).
Поэтому предлагаем ввести такое определение в КоАП РФ,  изложив его в следующей редакции: 
Административную ответственность - обязанность лица претерпеть ограничение своих личных и имущественных прав (административное наказание), предусмотренное в настоящем Кодексе, возникшая в результате совершения этим лицом административного правонарушения и обеспечиваемая принудительной силой государства.
Во-вторых, на практике регулярно встает проблема определения вины юридического лица. Представляется целесообразным более подробно урегулировать понятие вины юридического лица, заимствовав из гражданского законодательства понятие непреодолимой силы.  
В КоАП РФ уже имеются такое основание освобождения от административной ответственности, как состояние крайней необходимости. Представляется, что совершение правонарушения под действием обстоятельств непреодолимой силы также должно быть основанием для освобождения от административной ответственности. Поэтому в целях более подробного урегулирования понятия вины юридического лица предлагается включить в КоАП РФ понятие обстоятельств непреодолимой силы в качестве основания освобождения от административной ответственности, дополнив КоАП РФ статьей 2.7.1 следующего содержания: 
«Статья 2.7.1. Обстоятельства непреодолимой силы. 
Не является административным правонарушением причинение лицом вреда, охраняемым законом интересам вследствие непреодолимой силы, то есть, чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств, в том числе чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайной экологической ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникших в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликтов, сопровождающихся насильственными действиями».
В-третьих,  представляется необходимым внести некоторые усовершенствования в одну из новелл действующего КоАП РФ – понятие законного представителя. В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (ч. 2 ст. 25.4 КоАП РФ). 
Такое определение в целом заимствовано из гражданского права. Однако практика показывает, что оно плохо приспособлено для целей  производства по делам об административных правонарушениях. Так, из содержания КоАП РФ в целом усматривается, что такой законный представитель является физическим лицом, ему предоставляется право подписания документов, присутствия при осуществлении определенных действий в рамках административного производства. Однако далеко не во всех случаях управление юридическим лицом возложено на единоличный исполнительный орган.
Кроме того, обязательное участие законного представителя в ряде административных процедур усложняет и зачастую делает невозможным привлечение к административной ответственности юридических лиц с большим количеством филиалов в пределах установленных сроков.
В целях преодоления несовершенства термина «законный представитель юридического лица», которое препятствует как эффективной реализации юридическим лицом своего права на защиту, так и надлежащему привлечению его к административной ответственности, предлагаем заменить понятие законного представителя юридического лица на понятие уполномоченного представителя. Эта категория уже не будет зависеть от гражданского законодательства и в то же время позволит сохранить унификацию юридических понятий в различных отраслях.
Поэтому Статью 25.4 КоАП РФ предлагаем изложить в следующей редакции:
«Статья 25.4. Уполномоченные представители юридического лица»
1. Защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют его уполномоченные представители.
2. Уполномоченными представителями юридического лица в соответствии с настоящим Кодексом являются руководитель (единоличный исполнительный орган) юридического лица в соответствии с законом, учредительными документами или по приказу; руководитель представительства и филиала юридического лица, действующий на основании доверенности; иные работники юридического лица, действующие на основании доверенности либо на основании административного акта (приказа) или если в их служебные обязанности входят полномочия по урегулированию всех вопросов, связанных с привлечением к административной ответственности и представлением интересов юридического лица в административно-юрисдикционных органах (например, юрисконсульт). Полномочия уполномоченного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.
3. Дело об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, рассматривается с участием его уполномоченного представителя или защитника. В отсутствие указанных лиц дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении этих лиц о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.
4. При рассмотрении дела об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, вправе признать обязательным присутствие уполномоченного представителя юридического лица».
В-четвертых, проблема определения понятия длящегося правонарушения требует унифицированного подхода и закрепления на законодательном уровне. 
В КоАП РФ отсутствует определение длящегося правонарушения, хотя  данная категория используется в статье 4.5 КоАП РФ для определения момента начала течения срока давности привлечения к административной ответственности. Отсутствие определения восполняется постановлениями Пленумов ВС РФ и ВАС РФ, которые не согласованы друг с другом. Кроме того, акты высших судов не учитывают некоторых проблем, регулярно встающих как перед судами, так и перед административными органами, обладающими полномочиями по привлечению к административной ответственности. 
В результате зачастую возникает абсурдная ситуация, когда срок давности за правонарушение в сфере экономической деятельности исчисляется по одним правилам, а за то же правонарушение, совершенное физическим лицом – по другим. Кроме того, постановления Пленумов высших судов являются обязательными для применения, прежде всего, судебными органами, а функция привлечения к административной ответственности по большинству составов правонарушений возложена на административные органы.
Предлагаем дополнить КоАП РФ определением длящегося правонарушения, исходя из двух признаков: длительный непрекращающийся характер обязанности, нарушенной деликвентом, и невозможность выявить правонарушение в момент начала неисполнения указанной обязанности.
Поэтому представляется целесообразным дополнить статью 4.5 КоАП РФ Примечанием следующего содержания:
«Примечание. Длящимся правонарушением для целей КоАП РФ является правонарушение, выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении лицом обязанности, правомерно возложенной на него законом или подзаконными актами. 
При этом невыполнение лицом обязанности, которая должна быть выполнена к определенному сроку, является длящимся правонарушением в случае, когда данная обязанность не прекращается с наступлением срока выполнения обязанности, и правонарушение может быть выявлено в любой момент после наступления этого срока. 
Днем окончания длящегося правонарушения является день его обнаружения, то есть день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении согласно статье 28.3 настоящего Кодекса, выявило факт его совершения. 
Привлечение к ответственности за новое длящееся правонарушение, выразившееся в последующем неисполнения той же обязанности  тем же лицом, возможно только по истечении срока, отведенного на устранение нарушений, предписанием, вынесенным совместно с привлечением к административной ответственности или независимо от такого привлечения».
В-пятых, и на практике, и в теории встает проблема определения малозначительности правонарушения как основания для освобождения от административной ответственности. Данный институт оценивается неоднозначно. С одной стороны, он предоставляет административному органу право на усмотрение, позволяя освобождать деликвента от административной ответственности на основании субъективной оценки обстоятельств совершения административного правонарушения. С другой стороны, учитывая формальный характер составов административных правонарушений, закрепленных в КоАП РФ, институт малозначительности позволяет учитывать целый ряд факторов. В то же время отсутствие четкого определения малозначительного правонарушения на законодательном уровне влечет за собой смешение в судебной практике понятия малозначительности и обстоятельств, смягчающих административную ответственность. 
Поэтому статью 2.9 КоАП РФ предлагается дополнить абзацем следующего содержания:
«2. Малозначительность правонарушения определяется исходя из конкретных обстоятельств совершения правонарушения, и имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям независимо от наступления общественно опасных последствий».

Научный руководитель: М.А.Штатина, к.ю.н., доцент, заведующая  кафедрой административного права Российской академии правосудия