Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» определяются правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации и устанавливаются ограничения осуществления данной деятельности в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации организация и проведение азартных игр возможны исключительно на территории специально создаваемых игорных зон.

После вступления в силу вышеназванного Закона была прекращена выдача лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр.

Деятельность игорных заведений, не имеющих разрешения на организацию и проведение азартных игр в игорной зоне, прекращена с 1 июля 2009 г.

Несмотря на это, к сожалению, продолжается деятельность некоторых нелегальных игорных заведений. В период с 1 июля 2009 г. было возбуждено 822 уголовных дела по фактам незаконной деятельности казино и залов игровых автоматов. Из них по ст. 1 71 УК РФ — «Незаконное предпринимательство» — 796 уголовных дел.

Некоторые лица привлекаются также и к административной ответственности. Административные органы передают на рассмотрение арбитражных судов дела о привлечении лиц, осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр вне игорных зон, и квалифицируют их действия по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, т.е. осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна).

Однако при рассмотрении дел данной категории арбитражные суды столкнулись с определенными сложностями. С учетом того, что нормы об ответственности за осуществление игорного бизнеса вне игорных зон в настоящее время отсутствуют, в арбитражных судах выявлены разные подходы.

В частности, некоторые арбитражные суды Российской Федерации исходят из возможности привлечения к административной ответственности, установленной ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, лиц, осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр вне специальных игорных зон при отсутствии разрешения.

При этом указывается, что для решения вопроса о возможности привлечения этих лиц к такой ответственности не имеет значения тот факт, что соответствующее решение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр вне специальных зон не может быть получено ни при каких обстоятельствах.

Ряд судов (Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа, Федеральный арбитражный суд Центрального округа, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа), отказывая в привлечении к административной ответственности, исходит из того, что нормы ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ охватывают лишь те случаи, когда имеет место нарушение норм Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». А в соответствии с Федеральным законом от 29.12.2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» деятельность по организации и проведению азартных игр не относится к числу лицензированных.

При таких обстоятельствах обнаружившаяся неопределенность в вопросе применения того или иного закона в конкретном деле не согласуется с требованиями о правильном и единообразном применении правовых норм.

На территории Российской Федерации с 1 июля 2009 г. запрещена деятельность по организации и проведению азартных игр вне законодательно установленных игорных зон. Между тем этот сегмент рынка, активно функционировавший длительный период времени и приносивший регулярный и значительный доход его владельцам, сегодня старается найти новые псевдолегальные формы жизнедеятельности. Под запретом оказалась не вся сфера азартных игр в целом, введены лишь ограничения, связанные с размещением игорных заведений вне специально отведенных зон. И тот факт, что они еще не созданы, не дает оснований для продолжения деятельности подобных заведений на запрещенной территории в завуалированных, но тем не менее все равно незаконных формах. Не желая мириться с потерей значительной прибыли, предприимчивые дельцы игорной индустрии пытаются обойти закон, адаптироваться к новым правилам, организуя азартные игры в сети Интернет, маскируя казино и залы под букмекерские конторы и тотализаторы и т.д. Одна из активных форм развития нелегального игорного бизнеса в РФ — это так называемые стимулирующие лотереи.

Несмотря на немалые прибыли лотерейного бизнеса и его интенсивное развитие, в нашей стране до сих пор нет норматива, в котором были бы учтены все тонкости данной сферы. В Комитете Госдумы по бюджету и налогам в настоящее время идет интенсивная работа над совершенствованием «лотерейного законодательства».

Сегодня лотереи1 — масштабная и динамичная отрасль, приносящая не только большие прибыли их организаторам, но и значительные стабильные доходы в бюджеты государств и всевозможных благотворительных организаций. В среднем в мире ежегодно реализуются лотерейные билеты на сумму 150-160 млрд долл. При этом годовой оборот лотерейного бизнеса в США достигает около 30 млрд долл., в Германии — примерно 6 млрд долл., в Японии — порядка 8 млрд долл., в Испании и Италии, где все лотереи государственные, — соответственно 6,53 и 6,5 млрд долл.

В большинстве стран лотереи являются дополнительным источником финансирования социальных расходов, реализации культурных и спортивных программ. Так, в Италии около 15% выручки от продажи лотерейных билетов идет на социальные нужды и около трети — в доходы бюджета. В Скандинавских странах, как правило, именно за счет доходов от игорного и лотерейного бизнеса финансируются органы социальной защиты. А в Финляндии весьма значительна доля поступлений от государственных лотерей в бюджет спортивных организаций. Таким образом, доходы от лотерей позволяют государствам удерживать налоги на более низком уровне и реализовывать многие спортивные и гуманитарные проекты.

Практически во всех странах лотереи проводятся под государственным контролем, предусматривающим четко регламентированные правила, нормы ответственности и порядок проведения лотерей. Все лотерейные компании (и частные, и государственные) публикуют финансовые отчеты о своей деятельности, в которых указывается, сколько денег поступило в фонды государства и на что потрачена прибыль. В России долгое время отсутствовала действенная система контроля лотерейного бизнеса, а участие государства сводилось главным образом к выдаче разрешений и регистрации правил проведения лотерей5.

Президиум ВАС РФ 5 октября 2010 г. по делу № 5889/10 рассмотрел вопрос о том, может лив соответствии с действующим законодательством организация азартных игр под видом проведения стимулирующих лотерей квалифицироваться как административное правонарушение по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ — «осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения». Действия, которые расцениваются как азартная игра, осуществляемая вне игорной зоны без специального разрешения, будут квалифицироваться по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ.

В комментируемом деле прокурор Заднепровского района г. Смоленска обратился в Арбитражный суд Смоленской области с требованием привлечь к административной ответственности ООО «Планета», которое под видом проведения региональной стимулирующей лотереи ООО «Планета +» с целью реализации печатной продукции — карманных календарей на 2010 г. осуществляло организацию и проведение азартных игр, как выяснилось в ходе выездной проверки лотерейного клуба, где и располагалось общество. В арендуемом помещении общества проводилась бестиражная стимулирующая лотерея без выпуска лотерейных билетов, без следующих субъектов Российской Федерации: Алтайский край, Приморский край, Калининградская область, Краснодарский край и Ростовская область. Осуществление деятельности помимо этих территорий запрещено. В пределах этих территорий еще можно было привлекать правонарушителей, осуществляющих деятельность без специального разрешения, но ведь таких зон всего пять по всей территории России, а правонарушения происходят по всей территории государства.

Проблема сегодняшнего дня в том, что не был разработан механизм пресечения данной запрещенной деятельности, поскольку пп. 77 п. 1 ст. 1 7 Федерального закона от 08.08.2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»'', согласно которому деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов), подлежит лицензированию, утратил силу с 30.06.2009 г., а п. 2 ст. 14.1 КоАП РФ остался в неизменном виде и по-прежнему устанавливал санкцию лишь за «осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна)». То есть лицензирование данного вида деятельности было отменено, в связи с тем, что данная деятельность попросту была запрещена на всей территории России, кроме нескольких субъектов. Но никаких изменений в основной документ, устанавливающий санкции за нарушение в данной области (КоАП РФ), так и не было внесено. Таким образом, изменения, носящие вроде бы положительный эффект с любой точки зрения, оказались однобокими, из-за чудовищного пробела в праве, созданного подобными изменениями.

Изложенная судами в настоящем деле правовая позиция о том, что деятельность по организации и проведению азартных игр вне игорной зоны не может быть квалифицирована по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ, отражена в постановлениях Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 16.02.2010 г. № А32-29382/2009-4/625-85АП, Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 06.05.2010 г. № А13-16604/2009, Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12.04.2010 г. № А82-14456/2009.

В соответствии с другой позицией, арбитражные суды приходят к выводу о наличии в действиях лиц, осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр вне установленных зон без наличия на то специального разрешения, состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ.

При этом суды исходят из того, что для решения вопроса о возможности привлечения этих лиц к такой ответственности не имеет значения тот факт, что соответствующее разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр вне установленных зон в принципе не может быть получено.

Данный подход сформулирован в постановлениях Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 30.12.2009 г. № А46-15493/2009, Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 29.03.2010 г. № Ф03-1709/2010, Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14.01.2010 г. ч №Ф09-10700/09-С1.

Верховный Суд Российской Федерации свою позицию по данному вопросу также сформировал достаточно четко. Так, постановлением по делу № 13-АД10-2 от 14.09.2010 г. за подписью первого заместителя председателя ВС РФ оставлено без изменения постановление мирового судьи, который привлек должностное лицо, виновное в нарушении законодательства о проведении азартных игр, к соответствующей административной ответственности.

Конечно, многие юристы могли бы возразить, сославшись на то, что толковать расширительно и произвольно норму права мы не можем, поскольку эта деятельность попросту не подлежит лицензированию, а уж тем более вне игорных зон. То есть нет состава правонарушения, предусмотренного п. 2 ст. 14.1 КоАП РФ. К сожалению, законодатель не торопится принимать закон «О внесении изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях». Законопроект № 362742-5 «О внесении изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (в части установления ответственности за нарушение законодательства об азартных играх) внесен в Государственную Думу ФС РФ лишь 21.04.2010 г., хотя страна в нем очень сильно нуждается.

В связи с вышеизложенным представляется, что постановление Президиума ВАС РФ от 5 октября 2010 г. № 5889/10 является весьма актуальным, справедливым и принесет пользу российскому населению.

1 Определение лотереи содержится в ст. 2 ФЗ от 11.11.2003 г. № 138-ФЗ «О лотереях» // СЗ РФ. 2003. № 46 (ч. 1). Ст. 4434.

2 Бейнтлин И., Бодрягина О. Лотерейные реки [интервью с Ю.В. Васильевым] // ЭЖ-Юрист. 2010. № 23. С. 4.

3 Федеральный закон от 29.12.2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее — закон № 244-ФЗ) // Российская газета. № 297. 31.12.2006.

4 Далее — Федеральный закон № 128-ФЗ